为贯彻落实中央城市工作会议精神和党中央、国务院关于持续推进城市更新行动的安排部署，进一步提高我省城镇详细规划编制管理水平，切实提升空间利用效益、激发城市发展活力、改善城市风貌品质，近日，河南省自然资源厅印发《关于深化城镇详细规划改革 赋能城市更新和高质量发展的通知》（豫自然资发〔2025〕41号，以下简称《通知》）。现就《通知》出台背景、总体框架、主要内容和创新举措等进行解读。
一、制定《通知》的背景和主要考虑是什么？
随着省市县三级国土空间总体规划全面获批，规划工作的重心已逐步从顶层设计转向实施管控。详细规划作为国土空间规划体系中承上启下的关键环节，是落实总体规划战略目标、空间布局和约束性指标的核心载体，也是实施城乡建设活动的法定依据。
《通知》的起草重点从以下几方面考虑：
一是贯彻落实新时代发展的最新要求。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段，以往增量时代的规划思路、标准规范、管理机制等已不能很好地适应城市更新和城市高质量发展的需要，必须推动城镇详细规划向刚弹结合、多元共商、精细治理的方向改革，精准引导空间重塑、激发城市活力、保障公共利益。
二是着力破解改革融合的关键问题。新的国土空间规划体系总体构建后，与之相配套的制度机制还不完善，需要以面向实施的城镇详细规划为切入点，以高质量规划编制支撑可持续城市更新、高效能资产配置和全域全要素规划许可，建立统一、协同、高效的国土空间治理新机制。
三是加快补齐空间治理的短板弱项。近年来，在具体工作中，包括例行督察、“双随机、一公开”检查发现，各地在城镇详细规划编制管理中仍存在认识偏差与不规范问题，如以修建性详细规划、会议纪要等代替法定城镇详细规划作为出具规划设计条件、核发许可的依据；在城镇开发边界划定并启用后，仍违规在边界外编制及实施城镇详细规划等，亟需通过规范管理流程进一步扭转认识、纠正做法。
二、《通知》的起草过程和总体框架是什么？
《通知》的起草立足我省实际，充分借鉴参考了先进省市详细规划编制管理经验，广泛征求了市县自然资源主管部门和厅内部意见，组织部分市县召开座谈会，对《通知》进行集中研讨，进一步提升工作举措的落地性，经党组会审议通过后正式印发。《通知》共分为3部分，共16条，第一部分为聚焦重点问题，改进城镇详细规划编制内容；第二部分为适应城市更新需要，促进规划土地政策深度融合；第三部分为严格依法依规，规范城镇详细规划实施管理。
三、如何通过深化详细规划改革助推城市高质量发展？
一方面，《通知》全面落实中央城市工作会议新要求，结合国家、省关于城市工作的最新安排部署，改进城镇详细规划编制内容，改变以往粗放式的发展模式，转向精细化发展和内涵提质，提出从因地制宜优化公共服务设施配置、着力提升城市安全韧性、支持创新空间和新质生产力发展、加强历史文化保护和风貌塑造、推动城市地上地下空间复合利用5个方面加强详细规划编制，为推动城市高质量发展提供法定蓝图。
另一方面，结合地方诉求和规划建设管理需要，鼓励探索城镇开发边界外零星城镇建设用地、线性基础设施、单独选址项目以及支撑自然资源资产组合供应的特殊类型详细规划编制方法，通过灵活编制实施详细规划支撑保障各类开发建设活动。
四、《通知》在强化详细规划与土地政策融合方面提出了哪些举措？
结合国家和省委、省政府关于实施城市更新的总体部署，探索更新区域详细规划编制方法和与存量空间盘活相适应的详细规划编制实施管理体系。
一是充分衔接规划编制与资产配置。加强与自然资源资产配置方案和实施计划的双向反馈，综合考虑经济测算内容，合理指导详细规划用地布局、指标设定和设施配套。
二是倡导土地混合利用和功能合理转换。在详细规划中适度设置混合用地，鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，着力提升存量土地节约集约利用水平和空间整体价值。
三是提升规划管控适应性。允许在详细规划中对总体规划非强制性内容进行适度优化，按照正向优化原则对城市更新项目在规划指标、容积率核定方面予以适当放宽，充分激发活力。
五、《通知》在严格详细规划编制、审批、实施方面提出了哪些要求？
一是严肃城镇详细规划法定地位。明确提出不得以会议纪要、专项规划、修建性详细规划、建设工程设计方案、城市设计、策划或实施方案等代替城镇详细规划作为出具规划条件、核发规划许可的依据。
二是严格落实城镇开发边界管控要求。明确不符合规定情形或未履行规定程序前不得在城镇开发边界外违规编制实施城镇详细规划，提出城镇开发边界外历史已批复的城镇详细规划、已审批的城镇建设用地的处置路径及“开天窗”、细缝等情形的规划管控要求。
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