河南省自然资源厅

关于深化城镇详细规划改革 赋能城市更新和高质量发展的通知

豫自然资发〔2025〕41号

各省辖市、济源示范区、航空港区自然资源主管部门：

　　为深入贯彻中央城市工作会议精神，落实《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》（中发〔2025〕16号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（中办发〔2025〕34号）、《河南省人民政府办公厅关于实施城市更新行动的指导意见》（豫政办〔2023〕51号）、《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）要求，进一步提高我省城镇详细规划编制管理水平，全面支撑高质量城市更新，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，提升空间利用效益、激发城市发展活力、改善城市风貌品质，现将有关事项通知如下。

　　一、聚焦重点问题，改进城镇详细规划编制内容

　　（一）完善分层分类的规划编制体系。全面落实“单元+街坊”分层编制体系，准确把握单元、街坊层面详细规划编制内容和管控要求的差异，建立适应本地需要的详细规划编制管理模式，重点探索与存量空间盘活相适应的详细规划编制实施管理体系。单元详细规划应依据单元划分方案、已批详细规划评估成果等，分解传导总体规划确定的强制性内容，明确单元主导功能、用地布局、建设规模、公益性设施等，对单元内国土空间开发利用作出统筹安排；街坊详细规划应严格落实单元详细规划管控要求，对本街坊土地使用作出具体安排，明确街坊内各地块开发建设要求，指导地块实施建设。各地应依据不同单元类型加强分类管控，重点发展单元应强化核心功能产业布局、城市设计、交通组织等内容；城市更新单元应加强问题摸排、需求调查、资源梳理，明确城市更新策略，重点对城市更新改造用地进行详细引导；历史保护单元应以风貌协调性和延续性为切入点，加强整体格局保护及历史资源的活化利用。

　　（二）因地制宜优化公共服务设施配置。贯彻“人民城市”理念，围绕“一老一小一青壮”全龄友好城市建设，重点面向社区居民适宜步行范围内的服务需求，合理确定公共服务设施用地布局和配置要求，补齐养老体育、文化、停车等设施短板。依据城市人口分布及结构变化等，合理分析本地养老设施、基础教育设施供需关系，进一步提高养老设施配建标准，优化养老服务设施布局，推动养老服务供给与需求更加协调适配；结合实际差异化配建基础教育设施，探索空间预留、按需配建、刚弹结合的规划管控方式，避免教育资源闲置浪费。鼓励依法盘活利用闲置低效厂房、校舍、集体房屋、商业设施等社会资源用于养老、托育等公益事业，提高资源利用效率。

　　（三）着力提升城市安全韧性。充分衔接消防、防洪排涝、抗震防灾及相关基础设施专项规划，统筹利用地上地下空间，合理规划市政基础设施用地及管线布局，明确应急避难场所布局和规模，加强“平急两用”公共基础设施规划布局和管控，科学设置重大危险源及线性基础设施安全防护距离。严格落实上位规划确定的生态廊道、城市蓝线、城市绿线、洪涝风险控制线等，保护城市河湖水系、湿地和水环境，打造适应能力强、恢复速度快的韧性城市，增强城市风险防控能力。

　　（四）支持创新空间和新质生产力发展。适应新产业、新业态需要，优先保障科技创新、战略性新兴产业、未来产业发展空间。在保障安全、环保的前提下，深化空间、人口、产业、交通一体规划，结合社区生活圈构建，统筹布局产业空间、居住空间和商业、公共服务等各类配套设施，实现城市组团内部的多功能配置，探索设定不同主导功能单元的产居比约束性指标，改善职住平衡。鼓励探索产业用地与配套服务设施用地等混合开发利用模式，明确用途和比例要求。结合城市更新，推动存量低效用地、建筑功能转换，有序引导单一功能产业园区向产城融合的产业社区转变，允许居住用地向产业用地合理转换并适当简化程序。鼓励在低效工业用地、老旧厂区等区域植入创意、研发等新业态，以点带面盘活存量土地，激发片区发展活力。

　　（五）加强历史文化保护和风貌塑造。传承城市历史文脉，保护和活化利用历史文化名城名镇、历史街区、文保单位、历史建筑等各类历史资源，保护和延续街区的空间肌理和风貌特色，加强场所塑造和景观设计，增强街区活力。文保单位及历史建筑周边新建、改建、扩建的建筑体量不宜过高、过大，应与其体量、风貌相协调。强化规划管控引导作用，以功能复合、密度适中、高低错落、蓝绿交织为目标，加强城市景观风貌管控，在城市中心区、商业商务区、交通枢纽区、滨水临山地区等核心功能区域同步开展详细城市设计。加强对城市天际线、第五立面的引导，结合低空经济发展，与城市空域管制相衔接，科学划定高度分区，严格限制超高层建筑，合理布局标志性建筑和重要开敞空间，形成错落有致、统一协调的天际线和清晰有序的高点俯瞰景观。

　　（六）推动城市地上地下空间复合利用。强化地上、地下空间统筹规划，探索城市空间分层规划和资源复合利用。明确地下空间的开发功能与设施、开发强度、开发深度、开发边界、建设规模等规划控制指标和要求，提出符合安全要求的连通区域、连通方式以及地上地下空间复合利用和功能协调的有关要求。鼓励在符合安全标准和综合交通规划要求的城市绿地、广场、公交场站建设地下公共停车设施。

　　（七）支持探索特殊类型详细规划编制。各地应结合事权，衔接特定区域、特定行业管理需要，积极探索不同类型的详细规划编制管理方式。线性市政交通工程等可通过编制线性设施详细规划作为出具规划条件、核发规划许可的依据。对符合相关要求和特定情形而布局在城镇开发边界外且纳入国土空间规划“一张图”的零星城镇建设用地，及有相应管理需求且完成用地审批的单独选址项目用地，可参照街坊详细规划深度编制城镇详细规划。鼓励各地探索编制支撑土地、矿产、林草等不同类型自然资源资产组合供应的详细规划，合理确定组合供应的资源门类、边界范围、主要规划用途和相应管控要求，支撑资产组合供应。

　　二、适应城市更新需要，促进规划土地政策深度融合

　　（八）结合调查和体检评估夯实工作基础。城镇详细规划编制要以最新年度国土变更调查、城市国土空间监测、地籍调查、不动产登记等数据为基础，立足资源资产的权益关系，以规划体检评估为抓手找准空间治理问题和治理短板，明确规划策略。对于更新区域，要加强存量资源资产调查，摸清现状人口、用地、建筑、产业、公共空间、安全韧性等基本情况，充分了解各主体的核心需求和愿景，识别城市功能、生活品质、职住关系、设施配置等方面的问题，形成资源、需求、问题三张清单，为科学合理编制规划奠定基础。

　　（九）强化规划、策划、资产配置一体推进。各地要发挥好城镇详细规划的实施性政策工具作用，充分考虑城市更新、城中村改造等活动中的各方权益。加强与自然资源资产配置方案和实施计划的双向反馈，在统筹社区基层需求、产业发展趋势、现状用地权属、社会投资意向、投入产出收益等基础上，综合考虑预估土地价格、征收补偿安置成本、土地收益、奖励政策等经济测算内容，合理指导详细规划用地布局、指标设定和设施配套，推动城镇详细规划兼顾政策落实和共商共谋。

　　（十）倡导土地混合利用和功能合理转换。结合推进实施城市更新行动，在符合规划、确保安全、保障公共利益、维护合法权益的前提下，鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，各地要结合实际制定存量用地及建筑用途转换的正负面清单管理办法，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。在依法依规、保障安全和公共利益的前提下进行合理用途转换，将存量建筑转换为公共服务设施、市政基础设施、公共安全设施的，可按照不改变规划用地性质管理，无需调整详细规划；涉及其他存量建筑功能转换或新增土地混合利用要求的，可适当简化规划调整程序，着力提升存量土地节约集约利用水平和空间整体价值。

　　（十一）因地制宜增强规划管控适应性。在满足安全底线要求、不破坏片区主导功能的前提下，可结合本地实际和发展需要对总体规划非强制性内容进行适度优化。支持各地因地制宜制定或修订地方性规划技术标准，满足不同发展阶段、区位、类型的详细规划编制需求，激发市场活力。城中村改造、城市更新、老旧小区改造项目中因现状建筑密度较高等无法达到现行标准和规范的区域，在充分论证、征求相关利害关系人意见并保障安全的前提下，可按照正向优化原则对建筑退距、建筑密度、绿地率、机动车停车位等规划指标进行优化。支持保障民生和公益贡献，对于增加必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。

　　三、严格依法依规，规范城镇详细规划实施管理

　　（十二）严肃城镇详细规划法定地位。市县自然资源主管部门要牢固树立依法行政意识，严肃规划权威性，在各项开发建设活动中履行“先规划、后建设”的基本要求，严格规范城镇详细规划编制、审批和管理，确保程序合法合规。要摒弃以往工作中存在的错误理解和惯性做法，进一步修正管理逻辑，优化或重塑管理流程，严格依据经依法批准的城镇详细规划出具规划条件、核发规划许可，不得以会议纪要、专项规划、修建性详细规划、建设工程设计方案、城市设计、策划或实施方案等代替城镇详细规划作为出具规划条件、核发规划许可的依据。

　　（十三）严格落实城镇开发边界管控要求。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。坚决遏制城市无序扩张，不符合规定情形或未履行规定程序前不得在城镇开发边界外违规编制实施城镇详细规划，不得以违规审批或未审批的城镇详细规划为依据出具规划条件、进行土地供应和核发规划许可。城镇开发边界外历史已批复的城镇详细规划原则上不应继续实施。对于城镇开发边界外已审批的城镇建设用地，按照相关管理要求纳入城镇开发边界后，方可编制实施城镇详细规划。对于城镇开发边界“开天窗”、细缝等情形所在区域，可在城镇详细规划中统筹规划，但应符合相关管控要求，若规划为城镇建设用地，应按规定纳入城镇开发边界后方可使用。

　　（十四）优化详细规划审批调整程序。适应存量时代需求，以实现分层、分类精细化和动态化管控为目标，允许各地结合实际，研究制定详细规划管理规定或实施细则等，依法优化城镇详细规划审批、调整程序。新编街坊详细规划符合已经依法公示并批准的单元详细规划的，可不再进行公示。各地可将详细规划调整细化为修改、局部调整和技术修正等情形，明确具体适用范围和调整程序。对不涉及强制性内容修改的，可合理简化流程，提升规划管理效率。

　　（十五）加快推进城镇详细规划上图入库。各地要依据《河南省城镇详细规划数据库规范（试行）》《河南省城镇详细规划成果数据入库要求（试行）》，加快推进详细规划数据库建设，将成果纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。新编或修编城镇详细规划成果应在批复后30日内完成数据库建设，已批复或经评估继续沿用的城镇详细规划成果应于2025年底前完成成果入库。入库的详细规划成果数据后续将作为规划条件、土地供应及规划许可的重要依据，各地应高度重视、严把质量，确保入库数据完整、准确、规范。

　　（十六）加强城镇详细规划组织实施。各地要结合本地近期实施规划、项目实施计划、年度重点建设任务、土地成片开发方案等，加快城镇近期重点发展地区、城市更新地区、重要管控节点的详细规划编制，做好计划安排。各地应按照《城乡规划法》等法律法规规定，做好规划编制和实施管理经费保障。市县自然资源主管部门应加强对成果完整性、内容合规性、规范符合性的把关，保证图件、文本、数据库的一致性，城镇详细规划成果应有注册城乡规划师签字，并承担相应责任。省自然资源厅将加强对城镇详细规划编制管理工作的监督指导，将城镇详细规划编制审批、实施情况等纳入自然资源督察事项。各地在城镇详细规划管理中总结的经验做法和遇到的困难问题，请及时向省自然资源厅反馈。

《河南省自然资源厅关于深化城镇详细规划改革 赋能城市更新和高质量发展的通知》政策解读

 https://dnr.henan.gov.cn/2025/09-02/3207948.html

　　2025年8月29日