开封：发挥“详细规划+”实施保障政策作用绘就古城保护利用新篇章

导语

　　为深入贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，落实自然资源部关于城镇详细规划的工作要求，深化“多规合一”改革，提高城市规划、建设、治理水平，有效发挥详细规划“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用，加快推进我省城镇详细规划工作，特开设《详规探索》专栏，陆续推出各地在城镇详细规划方面的特色经验，供学习交流。

　　开封市坚持从规划管理实际需求出发，围绕古城的“有效保护和科学利用”，通过加强前期研究、规划编制与实施管理相结合等举措，推动详细规划工作不断适应新时代城市发展要求。

　　强化“详细规划+研究引导”，在规划支撑上下功夫

　　一是突出名城保护研究。编制《开封宋都古城保护与修缮规划》，坚持“小规模、渐进式、微更新”理念，针对古城内不同区域的现状特征与保护更新需求，制定“保护、修补、保留、更新”四类古城保护修缮模式，其中保护类以文物古迹用地、古城内现状主要水系以及历史文化街区为主；修补类地块主要指历史风貌区和以老旧小区为代表的风貌协调区；保留类地块主要为近年新建,建筑品质及空间环境较好地块；更新类地块主要为棚户改造区域。二是加强城市风貌塑造研究。开展城市色彩和古城高度专项研究，形成“5333”色彩研究框架，即5种城市色彩意向，3种色彩基调，3种建筑风格，3种色彩控制区；对历史城区范围内建筑按照建筑檐口高度7米、10米、12米和15米4个等级实施高度管控，并将相关内容纳入详细规划进行引导，加强城市与建筑风貌管理。三是开展文旅融合发展研究。按照“城市即公园，公园即城市”的理念，将宋都古城打造成一个景城一体、宋韵彰显的宋文化体验地，形成“一城、一轴、两环、多版块”古城文旅空间格局，为详细规划编制提供产业支撑，增强规划后期的可操作性。

　　图1：开封古城保护修缮模式指引图

　　强化“详细规划+实用思维”，在规划编制上下功夫

　　一是运营前置。面对古城复杂的现状情况，开封市在详细规划编制阶段即与项目运营方案充分结合，确保项目的自我造血功能，如开封市顺河坊、书店街历史文化街区提升等项目，在规划阶段就考虑到未来的运营需求，通过加强策划管理、提升街区业态，确保规划有效实施，并满足城市的发展需求。二是以人为本。规划编制结合古城的空间布局特征，以社区生活圈为基本单元，构建层次清晰、功能完善的公共服务设施体系。古城复兴坊街区规划编制及实施修缮提升时，充分考虑市民日常需求和游客游览需求，遵循“最小干扰”原则，以中小型基础设施建设为主，不破坏街区内的历史风貌，结合街巷节点空间、街头巷尾布置街坊公共空间、小型公共设施，在街区核心区域安排各类商业、文化与生活服务设施，为本地居民及游客服务。三是强化协调。古城人口密度大，各方诉求多样，规划充分协调了政府、原权利人、市场主体等各相关方的意愿。对区域内所有建筑产权进行了收集研究，结合项目建设的实际需求，提前通过赎买等形式，获得居民产权，并将其改造为公共空间，满足居民日常需求，提升街区功能。

　　图2：顺河坊业态引导研究

　　强化“详细规划+政策融合”，在规划实施上下功夫

　　制定《开封市城市更新拆除重建项目实施办法》，并以顺河坊片区为示范制定了《顺河坊更新改造项目实施管理指导意见》《顺河坊更新改造项目个人零星房屋建设管理细则》等，对古城中现状建筑在日照、消防间距、建筑密度、绿地率等指标以及设施配套要求等方面与现行标准规范存在矛盾冲突的问题进行深入研究，在保障公共利益和安全的前提下，坚持现状底线管控，可以按照不低于现状水平进行管控。在规划编制审批、土地权属变更、不动产登记等方面提出创新政策，从管理制度出发，对各项土地规划手续办理路径加以理顺，破解古城保护利用的政策约束难题。

　　结语

　　为了做好国家历史文化名城保护利用这篇大文章，开封市以详细规划为具体抓手，通过编制结合实施、政策支撑保障等工作方法，探索了城市更新模式下的古城详细规划编制思路。