《土地管理法》知识问答
来源:法规处 作者: 时间:2020-05-29 00:00 浏览人次

编者按:为推动新《土地管理法》在我省贯彻落实,维护人民群众切身利益。本栏目将陆续更新《土地管理法》知识问答,针对新《土地管理法》修正内容进行解读,使广大干部职工和人民群众学法懂法守法用法,确保新法所立改革举措落到实处,保证新法顺利实施,敬请关注

   

   (一)为什么要对《土地管理法》进行修正? 

  随着社会经济的不断发展和改革不断深化,农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益凸显,必须通过深化改革来破解。党的十八大以来,党中央对土地制度改革进行了重大部署,2014年底,中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》。由于试点突破了《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定,2015年2月,全国人大常委会通过决定,授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施《土地管理法》的5个条款、《城市房地产管理法》的1个条款。自2015年以来,33个试点地区通过实践探索,改革取得了明显成效。将党中央关于农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律,成为2019年《土地管理法》修改的主要背景和重要内容。

   (二)新《土地管理法》有哪些亮点? 

    一是破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下,农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡结合部,大量的集体建设用地违法进入市场,严重挑战法律的权威。在33个试点地区,集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破,它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍,是新《土地管理法》最大的亮点。

    二是改革土地征收制度。随着工业化城镇化的快速推进,征地规模不断扩大,因征地引发的社会矛盾凸显。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。新《土地管理法》在总结试点经验的基础上,在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破:1、对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确:因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。2、明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费,补偿标准偏低,补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。3、改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应当召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

    三是完善农村宅基地制度。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定,明确:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程,新《土地管理法》规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,在总结试点经验的基础上,新《土地管理法》下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

    四是为“多规合一”改革预留法律空间。建立国土空间规划体系并监督实施,实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施,土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批,最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中,新《土地管理法》为改革预留了法律空间,增加第18条,规定:国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题,新《土地管理法》还明确:已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定:编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

    五是将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田,增加第35条明确:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

    六是合理划分中央和地方土地审批权限。新《土地管理法》适应放管服改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省级政府审批。同时,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

    七是土地督察制度正式入法。为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题,2006年国务院决定实施国家土地督察制度,对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来,在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,新《土地管理法》在总则中增加第五条,对土地督察制度作出规定:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志,国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。 

    (三)本次《土地管理法》修改坚持哪些原则?

    一是坚持土地公有制不动摇,这一原则是由我国所实行的社会制度决定的;二是坚持农民利益不受损,这一原则是由我党宗旨所决定的;三是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,这一原则是由我国基本国情所决定的。

    (四)我国的土地基本国策是什么?

    1986年3月,中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出:十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策。1991年《土地管理法》修订时正式将土地基本国策在法律中规定。《土地管理法》第三条明确规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

    (五)我国的基本土地制度是什么?

    经过长期实践,我国现已形成了以公有制为基础,以耕地保护和节约集约为主线,以用途管制、土地征收、国有土地有偿使用为主要内容的中国特色土地制度。在土地所有制度方面,由于我国是社会主义国家,实行的是土地的社会主义公有制,我国宪法和法律明确规定了我国土地公有的两种所有制形式:国家所有和集体所有。土地所有制的法律表现形式是土地所有权,我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。在土地使用制度方面,我国宪法和法律规定了土地所有权与使用权相分离、土地的使用权可以依照法律的规定转让的制度,逐步建立了国有土地有偿使用制度。《土地管理法》第二条明确规定,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

    (六)如何实施土地用途管制制度?

    土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用,促进经济、社会和环境的协调发展,通过编制土地利用总体规划规定土地用途,明确土地使用条件,土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。国家通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件,对用途变更实行审批和监督管理,对违反规划利用土地的行为予以严格查处。在我国,土地用途管制的实现手段包括五方面:一是土地利用总体规划;二是农用地转用审批;三是征地审批;四是不动产登记;五是土地监督检查。《土地管理法》第四条规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

    (七)什么是国家土地督察制度?

    土地督察制度是为完善土地执法监察体系,有效解决地方政府违法用地高发问题,确保耕地保护制度和中央宏观调控政策等在地方得到贯彻落实,而建立的一项土地管理制度。2004年,国务院明确提出,完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为。2006年7月,国务院设立国家土地总督察,对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,落实耕地保护目标责任制,监督国家土地调控政策的实施。至此,土地督察制度正式建立。该制度的建立,是执行党中央、国务院加强土地管理重大决策,落实世界上最严格土地管理制度的内在要求,也是完善中央与地方行政权力与责任体系的改革创新。该制度在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,《土地管理法》在总则中专门增加一条,明确规定:“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”

   (八)我国的土地管理体制是如何逐步建立并完善的?

    土地管理体制是国家对土地行政主管部门的设置及其管理职责确定的法律制度。我国的土地管理体制是随着土地资源管理的需要而逐步建立起来的。1986年以前,我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头管理,各个部门间职责划分不清、管理制度不健全,导致土地利用管理失控,乱占耕地和滥用土地的现象严重。面对这种情况,1986年,全国人大常委会通过《土地管理法》后,国务院组建了国家土地管理局,作为国务院的直属机构,统一管理全国的土地,这标志着我国土地统一管理体制的正式建立。这次土地管理体制改革,虽然实现了土地由多头管理向统一管理的转变,但是同时又确立了国家、省、市、县、乡五级政府管理土地的模式,对国家和省级政府的管理权力有所削弱。在此后的历次国务院机构改革中,土地统一管理的体制一直延续下来。

    19983月,第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,决定由国家土地管理局与地质矿产部合并组建的国土资源部统一负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。20183月,第十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,明确由新组建的自然资源部负责全国土地等自然资源的用途管制、调查监测评价、确权登记、有偿使用、合理开发利用、生态修复,以及组织实施最严格的耕地保护制度等职责。在纵向的土地管理职权划分方面,1998年修订《土地管理法》时对五级政府管理土地的模式进行了调整和重新划分,将事关国家利益和社会稳定、民族发展的土地管理权向中央和省级政府集中。中央和省级政府专有的权力包括土地利用总体规划审批权、土地征收和农用地转用的批准权等,同时,省级政府还承担着本行政区域内耕地总量只能增加不能减少的责任。土地管理方面的其他职权由县级以上人民政府承担。对于地方土地管理机构设置及其职责确定方面,由于国务院机构改革中赋予了省级人民政府一定的自主权,省级及以下各级地方人民政府的土地管理机构应在统一管理的大原则下,按照国务院有关规定设立。新修改的《土地管理法》第五条明确规定:“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作;县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”

   (九)《土地管理法》如何规定单位和个人的权利义务?

    遵守法律、法规是每一个社会主体应尽的基本法律义务。我国宪法明确规定,中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律。任何社会主体在行使法律赋予的权利时,都必须履行法定义务,必须遵守法律规定。因此,任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。我国土地管理工作正常有序地进行,也有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。同时,法律也规定了单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人,有向人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控,要求有关部门和机关予以处理和制裁的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权,有利于制止违法占地和浪费土地的行为,从而有利于我国土地资源的保护和利用。我国宪法规定,对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得打击报复。受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告,也是各级政府自然资源主管部门行使土地管理监督检查在职责的重要内容之一。《土地管理法》第七条规定,任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

   (十)什么是国有土地所有权,国有土地范围是如何界定的?

    国家土地所有权是指国家作为土地所有权的权利主体,依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。国家土地所有权是我国土地所有权制度的重要内容,是确定社会主义全民所有制经济占主导地位的经济制度的基础。国有土地的所有权只能由国家统一行使,根据《物权法》《土地管理法》等规定,国务院是国家土地所有权的代表,代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。根据《土地管理法》规定,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。

   (十一)什么是集体土地所有权,集体土地范围是如何界定的?

    集体土地所有权是指农民集体对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是我国法律中除国家土地所有权外的另一种土地所有权。在我国法律中,集体土地所有权的主体只能是农民集体,有三种形式:一是村农民集体,即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体;二是村内两个以上农民集体,主要是指原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体,实践中主要体现为村民小组一级农民集体;三是乡(镇)农民集体,即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体。上述三种形式的农村集体土地所有权主体在法律地位上是平等的,不存在隶属关系。根据我国《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》等法律规定,农民集体所有的土地包括:①除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说,农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的,则属于国家所有。②宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地,主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地;自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员(村民)长期使用的土地;自留山是指农民集休经济组织分配给其成员长期使用的荒山和荒坡。③法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于集体所有。

   (十二)土地使用权及其特征?

    土地使用权,是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益及依法处分的权利。根据我国土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则,国有土地和农民集体所有的土地可以从所有权中分离出使用权,依法确定给单位或者个人使用。土地使用权具有以下特征:一是土地使用权是基于法律的规定而产生的:二是土地使用权是在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利; 三是土地使用权是种对土地的直接占有 支配权:四是土地使用权具有一定的稳定性,例如,通过出让方式取得的建设用地使用权的使用期限为40—70年,土地承包经营期限为30—70年。值得注意的是,在《物权法》中并未将“土地使用权”作为一个独立的土地权利类型,而是在用益物权部分将其细化为:建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、海域使用权,以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等一系列权利类型。

   (十三)土地使用权人的权力和义务有哪些?

    土地资源是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源,也是一种社会资源。 对于土地资源的利用不仅是使用权人对自己权利的行使,而且关系到其他社会成员的利益和社会公共利益。因此,《土地管理法》规定,使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。这里的保护、管理,主要是指土地使用权人对土地生产能力、土地生态及其环境的良好性能与质量的保护和管理;合理利用土地,主要是指在使用土地的过程中,既要严格按照法律规定和出让合同、划拨决定书等约定的用途、利用条件等合理利用土地,又要通过科学使用土地,使得土地利用与其自然的、社会的属性相适应,以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。

   (十四)土地所有权和使用权的登记?

    自2014年以来,我国已逐步建立了不动产统一登记制度。根据《物权法》《不动产登记暂行条例》等规定,集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权等土地所有权和使用权登记已纳入统一的不动产登记制度,应当按照不动产登记的法律法规,由不动产登记机构统办理。因此,原《土地管理法》中关于政府办理土地所有权和使用权登记的有关规定已与现实脱节,本次《土地管理法》修改时对此作出相应调整,其中明确规定,土地的所有权和使用权的登记,依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

   (十五)土地承包经营权的主体有哪些?

    土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权,是承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。土地承包经营权的主体,包括发包主体和承包主体。根据法律规定,发包主体(即发包方)根据土地的所有权主体情况而确定,村农民集体所有的土地,由村集体经济组织或村委会代表村农民集体发包;村民小组农民集体所有的土地,由农民集体经济组织或村民小组、村集体经济组织、村委会代表村民小组农民集体发包;国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。土地承包主体(土地承包经营权人或承包方),根据家庭承包和其他方式承包两种情况确定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,其他方式承包的承包方是农户、单位或个人,不限于本农民集体经济组织的成员。

    (十六)新《土地管理法》对土地承包经营权作了哪些规定?

    一是区分了家庭承包方式和公开协商等承包方式,明确农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。二是规定了土地承包的期限,明确家庭承包的耕地的承包期为三十年,草地的承包期为三十年至五十年,林地的承包期为三十年至七十年;耕地承包期届满后再延长三十年,草地、林地承包期届满后依法相应延长。三是规定了国有土地的承包,规定国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。四是规定了发包方和承包方的权利义务,明确发包方和承包方应当依法订立承包合同,约定双方的权利和义务;承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

   (十七)土地权属争议如何处理?

    土地权属争议处理是指因土地所有权、使用权等权利归属发生争议的,由地方人民政府依法进行调解和处理的纠纷解决制度。从法律性上看它属于行政裁决,处理的主体为人民政府,相对于程序复杂、时间漫长的司法诉讼来说,这制度程序简单,处理快捷;土地权属争议调处不向当事人收取任何费用,土地权属争议须先经人民政府处理,不服的可以向法院起诉;未经调处而直接向人民法院起诉的,人民法院不予受理,人民政府的生效处理决定具有法律效力,非经法定程序不得改变;生效的处理决定是不动产登记的直接依据。

    土地权属争议的处理方式主要包括协商、政府处理和诉讼。协商是当事人自行解决争议的最基本方式。我国法律鼓励当事人通过平等协商、互谅互让解决纠纷;政府处理是指当事人之间发生土地权属争议,经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号) 规定的管辖权限,向有关的自然资源主管部门提出调查处理申请。对有关权属争议的行政处理决定不服的,当事人可以向人民法院起诉。《土地管理法》第十四条明确规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。这里的“三十日”是一个特殊诉讼时效规定,不同于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月的普通诉讼时效规定,当事人对人民政府的土地权属争议处理决定不服的,应当在三十日内提起行政诉讼,而不是六个月,否则,将因超过诉讼时效而丧失起诉的权利。

    处理土地权属案件的具体程序,包括土地权属争议案件的申请、受理、调查、调解和处理全过程。申请是指土地权属争议申请人要求自然资源主管部门接受处理土地权属争议的行为,申请人申请处理土地权属争议,应当提交书面申请书和有关证据材料。受理是指县级以上自然资源主管部门或乡级人民政府依照争议管辖的规定对申请人的申请决定收案审理的行为,自然资源主管部门在收到申请人提出的土地权属争议调查处理申请后七个工作日内提出是否受理的意见,认为不应当受理的,应当及时拟定不予受理建议书,报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。调查是指由自然资源主管部门指定的承办人对争议事实进行查证的行为。土地权属争议调解,是指在查明事实、分清权属关系和双方自愿的基础上,在土地权属争议调处机构的主持下,通过说服教育和劝导协商达成解决纠纷的协议。

   (十八)土地利用总体规划如何编制?

    土地利用总体规划是在一定区域内,根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。土地是国民经济与社会发展的基础,国民经济与社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据,土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划提供土地保证。土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局,原则上应当服从国民经济与社会发展规划的要求。土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分,是实施土地用途管制,保护土地资源,统筹各项土地利用活动的重要依据。城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划,应当与土地利用总体规划相衔接。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡(镇)五级。土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制,自然资源主管部门具体承办。各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时,要充分考虑资源环境保护的要求、当地士地供求状况等。对此,《土地管理法》第十五条明确规定,各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

    土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制,自然资源主管都门具体承办。自然资源主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划,审查下级土地利用总体规划。《土地管理法》根据新形势下对土地利用总体规划编制的要求,对原有的编制原则进行了调整,明确了以下编制原则:①落实国土空间开发保护要求,严格土地用途管制;②严格保护永久基本农田,严格控制非农业建设占用农用地;③提高土地节约集约利用水平;④统筹安排城乡生产、生活、生态用地,满足乡村产业和基础设施用地合理需求,促进城乡融合发展;⑤保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;⑥占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

    《土地管理法》第十六条对地方土地利用总体规划的编制提出了三点明确要求:是下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制,在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。我国的土地国情决定了土地的合理利用和耕地的保护,是涉及全民族根本利益和可持续发展的大问题,必须由代表全民族长远利益的中央政府来安排。二是下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地利用总体规划的控制指标主要是建设用地总量和耕地保有量这两项指标。全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下,确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标,下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。只有这样,才能保证中央政府确定的全国土地利用总体规划通过地方各级土地利用总体规划具体落实。三是省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区城内耕地总量不减少。党中央、国务院明确要求,各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求,做到本行政区域内耕地总量只能增加,不能减少。各省、自治区、直辖市的土地利用总体规划要确保辖区内耕地总量不减少。

    (十九)县、乡(镇)土地利用总体规划在划分土地利用区方面的要求?

    土地利用区是指各级土地利用总体规划中,依据土地的适宜性和利用现状,依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标,以及布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。土地利用区可分为农业用地区、建设用地区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂不利用区等。划分土地利用区对县、乡级土地利用总体规划尤为重要。上级土地利用总体规划的规划指标和布局要求最终通过县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区得以体现和落实。在乡级土地利用总体规划编制过程中,要广泛听取土地所有者和土地使用者的意见,在乡级土地利用总体规划批准后,要予以公告,让土地所有者和使用者知道,以便遵守和落实,也有利于社会公众监督,增加土地利用总体规划执法的透明度。《土地管理法》第十九条明确规定,县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途;乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

    (二十)土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划,以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等有何关系?

    土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划,以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等相关规划的任务不同,土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发,在保持耕地稳定的前提下,协调各业用地需求,统筹安排各类用地的规模和布局,合理安排土地开发和整理,以促进土地资源的充分、高效利用,保障社会经济的可持续发展。城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划,应当与土地利用总体规划相衔接。土地利用总体规划与城市规划、村庄和集镇规划,以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划的关系是整体与局部、面与点的关系。《土地管理法》第二十一条明确规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。第二十二条规定,江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。

   (二十一)什么是土地利用年度计划 

   土地利用年度计划,是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划指标包括:①新增建设用地计划指标,包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标;②土地整治补充耕地计划指标;③耕地保有量计划指标;④城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。土地利用年度计划管理应当遵循下列原则:①严格执行土地利用总体规划安排,合理控制建设用地总量和强度,切实保护耕地,保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;②运用土地政策参与宏观调控,创新计划管理方式,以土地供应引导需求,促进土地利用结构优化和经济增长方式转变,提高土地节约集约利用水平;③坚持绿色发展,实行耕地保护数量、质量、生态并重,确保建设占用耕地与补充耕地相平衡,提高补充耕地质量;④严格执行国家区域政策、产业政策和供地政策,优先安排社会民生建设用地,保障国家重点建设项目和基础设施项目用地;⑤坚持协调发展,统筹区域、城乡建设用地,促进国土空间开发格局优化,统筹存量与新增建设用地,促进存量用地盘活利用,严格控制农村集体建设用地规模;⑥尊重群众意愿,维护群众土地合法权益,保障群众共享城镇化发展成果。

   (二十二)《土地管理法》关于土地利用年度计划的规定

     新修订的《土地管理法》除了强调土地利用年度计划的编制、审批等要求外,还根据集体经济性建设用地入市的需要,提出了在土地利用年度计划中对集体经营性建设用地作出合理安排。其中第二十三条规定,各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。第二十四条规定,省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

   (二十三)什么是国土空间规划?

    国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划,各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排,是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础。2019年5月,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对国土空间规划的编制和实施作了全面部署。

   (二十四)为什么要建立国土空间规划体系?

    长期以来,我国存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的重大部署。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展、建设美好家园的重要手段,是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

   (二十五)建立我国国土空间规划体系的主要目标是什么?

    根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求,到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年,健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

   (二十六)各级国土空间规划编制和审批程序

    全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排,是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲,侧重战略性,由自然资源部会同相关部门组织编制,由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实,指导市县国土空间规划编制,侧重协调性,由省级政府组织编制,经同级人民代表大会常务委员会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧重实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体规划,由市政府组织编制,经同级人民代表大会常务委员会审议后,由省级政府报国务院审批;其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际,明确规划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜,将市县与乡镇国土空间规划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。


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