河南省国土资源厅

关于推进全省土地利用综合改革的指导意见（试行）

各省辖市国土资源局，各省直管县（市）国土资源局、地质矿产局，郑州航空港经济综合实验区国土资源局，省煤田地质局、省测绘地理信息局，厅属各单位，厅机关各处（室、局）：

　　近年来，全省国土资源系统坚持把改革创新作为推动国土资源事业发展的根本动力，强化使命担当，勇于攻坚克难，不断提高土地管理的质量和效益，为全省经济持续健康发展、社会大局稳定、人民安居乐业、生态文明建设作出了积极贡献。同时，各地对土地资源服务大局、支撑经济社会发展的认识不够，没有充分发挥土地资源的作用；粗放利用、闲置浪费普遍存在，土地节约集约利用水平不高；对土地的监管不到位，违法用地屡禁不止，土地管理秩序有待规范，迫切需要继续深化改革、全面统筹解决。为深入贯彻落实党的十九大精神，推动土地管理高质量发展，服务保障中原更加出彩，鼓励广大干部新时代新担当新作为，现就推进全省土地利用综合改革提出以下指导意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，坚持人与自然和谐共生，紧紧围绕实现高质量发展，突出改革引领、搭建平台、整合职能、聚焦主业，转变工作思路，改革工作方法，探索创新城镇建设用地、农用地、农村集体建设用地的开发利用方式，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，充分激活土地资源要素潜力，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，促进土地资源集约高效利用，有效治理和修复土地自然生态，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为贯彻“四个着力”、打好“四张牌”、实施乡村振兴战略、打好三大攻坚战提供土地资源资产资本三位一体支撑。

　　（二）基本原则

　　坚持节约集约，绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定实施，推进土地全面节约和集约利用，着力构建集聚开发、集约利用、富有竞争力的高效国土，注重发挥耕地和基本农田的生态功能，加大国土综合整治和生态修复力度，不断提升国土生态功能。

　　坚持围绕中心，服务大局。着力观大势、谋全局、干实事，紧紧围绕党委政府重大决策部署，自觉提高站位，在大局中找准发力点，将改革的思路、举措、步骤放在全局的层面谋划，将经济社会发展最迫切的需求作为工作重点，积极担当作为、全面履职尽责、持续加压发力，切实当好党委政府的“参谋部”“执行部”。

　　坚持综合施策，统筹推进。充分发挥国土资源部门的独特优势，综合运用行政、市场、经济、科技“四种手段”，打好各类政策组合拳，形成合力，以治理能力和治理手段的现代化推动改革取得新成效。坚持把土地利用综合改革作为一个整体，准确把握内在关联，统筹考虑、一体规划、协同推进，努力提升改革的综合效应。

　　坚持因地制宜，创新探索。在全面部署的基础上，鼓励各地立足本地实际，根据经济社会发展的阶段特征和当前重心，针对亟须解决的困难和问题，选好侧重点和突破口，合理安排改革节奏和进度。充分尊重各地首创精神，鼓励大胆探索适合自身发展的改革模式和方法，持续创新改革路径，推进改革落地增效。

　　坚持底线思维，利益共享。在现行法律法规的框架下，于法周延，于事简便，积极稳妥推进土地利用综合改革各项工作。贯彻落实以人民为中心的发展思想，始终把实现好、维护好、发展好群众的土地权益作为改革的出发点和落脚点，完善兼顾国家、集体、群众利益的政策体系，让社会各界分享改革红利，凝聚社会共识，寻求最大公约数。

　　（三）改革任务

　　推进新型城镇化建设。建立完善全省统一的空间规划体系，优化国土空间组织和结构布局。改善土地宏观调控，土地资源的市场化配置更加规范和高效，扩大有效供给，土地资源资产资本转化更加顺畅，土地增值收益的分配更加合理，实现土地资源供应、土地资产价值和新型城镇化建设需求相平衡。

　　实施乡村振兴战略。建成覆盖全省的农村土地信托运营平台，促进多种形式适度规模经营，提升农村一二三产业融合发展水平，加快推进农业农村现代化。耕地保护、乡村建设、产业发展、生态保护等用地布局进一步优化，城乡土地要素合理流动机制持续完善，农村土地资源价值充分显现，促进城乡融合发展。

　　打赢打好脱贫攻坚战。统筹各类用地，集成组合政策，应保尽保易地扶贫搬迁、黄河滩区居民迁建和脱贫攻坚用地。通过宅基地复垦券交易筹集脱贫资金，省级国土资源投融资平台加大对贫困县国土综合整治的资金倾斜力度。建立完善补充耕地指标、增减挂钩节余指标交易市场，为脱贫攻坚提供有力资金支撑。

　　建设美丽河南。推动国土综合整治转型升级，从农田转向土地转向国土，从农村拓展到城镇，从生产拓展到生活生态统筹兼顾，投入模式从国家拓展到国家集体企业形成合力，优化国土空间开发格局，提升国土利用质量效率，打造“山水林田湖草生命共同体”，建设美丽河南。

　　防范化解重大风险。严格土地储备机构和资金管理，规范土地储备行为。加强对以地融资的监督检查，妥善化解违规土地抵押融资可能引发的政府债务风险。维护群众合法土地权益的机制进一步完善，有效化解基层涉地纠纷。

　　二、改革路径

　　（一）开展城镇建设用地利用改革改革的重点是推进以人为本的新型城镇化，途径是建立“统一规划、统一谋算、统一收储、统一开发、统一供应”的土地开发利用体系，实现各类用地有序供应、优化配置，核心是增强政府对土地市场的调控能力，提升土地供应质量和价值空间，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇发展新格局。

　　1. 统一规划。按照“多规合一”要求，推进土地利用总体规划和城乡规划有机融合，实现对城区、镇区、特色小镇、旅游区等各类城镇建设区规划全覆盖。依据规划确定的用地规模、布局和地块用途，划分城镇规划区内可供开发利用、收储供应的建设用地资源。

　　2. 统一谋算。在国土空间规划或有机融合的土地利用总体规划和城乡规划的指导下，组织编制土地储备专项规划，全面盘点土地家底，摸清城镇规划区内新增建设用地、批而未供土地、可二次开发利用的闲置低效用地等存量土地的规模、布局，重点开展经营性用地潜力和土地收益分析，算清近期到 2020 年、远期到 2035 年城镇发展各类用地需求和收储资金需求，研究确定土地收储和开发利用的规模、空间布局、用途结构、开发时序，制定土地一级市场培育策略，实现城镇建设投资和土地资源预期收益基本平衡。

　　3. 统一收储。根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年各年度土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排。根据城市建设发展和土地市场调控需要，结合土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，优先储备拟重点开发区域范围内的经营性用地，杜绝企业通过各种方式变相介入土地一级市场的行为。土地储备所需资金严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省政府代发土地储备专项债券筹集。各地出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费），按照不低于2%的比例提取国有土地收益基金用于土地储备。

　　4. 统一开发。按照以绿“荫”城、以水“润”城、以文“化”城、以业“兴”城的城镇化发展理念，在党委政府主导下，积极与有关部门配合，坚持“先完善环境再整体开发，先统一整理再有序供应”，将土地开发利用与城市生态环境、公共服务、教育文化、商业金融等各类项目建设统筹衔接起来，实施城镇区片综合开发，综合提升储备地块的开发利用价值。土地储备机构积极探索通过政府采购等多种方式，对储备土地实施道路、供水、供电、供气、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，向市场投放产权清晰、配套完善的“熟地”，推动土地出让由“净地出让”向“熟地出让”转变，促进经济效益和社会效益共同提升。

　　5. 统一供应。严格执行土地供应计划，根据市场变化情况、用地需求情况，科学调控土地供应的规模、结构和时序，保障科学发展用地需求，以较少的土地资源消耗支撑高质量发展。充分发挥市场对土地资源配置的决定性作用，经营性用地均应经土地收储后，严格实行招拍挂方式供地，建立公开、公平、公正的土地市场秩序。积极探索逐步扩大国有建设用地有偿使用范围，对依法可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，鼓励各地以出让、租赁方式供应土地。

　　（二）开展农用地利用改革

　　落实农村承包地“三权分置”政策，依托省级国土资源投融资平台的土地信托职能，发挥土地综合整治的引擎作用，推广邓州“信托流转—国土综合整治—流转经营”和遂平“企业定制—土地流转—国土综合整治”等模式，按照“大农业”“大食品”“大生态观”要求，因地制宜保护开发利用耕地，有效推动农业规模化经营，努力实现农业供给侧结构性改革和农业现代化。

　　1. 推进确权登记颁证。按照国家和省委省政府统一部署，结合土地确权登记，配合农业部门进一步做好农村土地承包经营权统一登记颁证工作，为落实承包地“三权分置”打下坚实基础。

　　2. 开展土地信托。按照省委省政府确定的农村土地信托工作责任分工，由省国土资源投融资平台联合市县政府建立土地信托机构，力争在 2020 年形成体制机制完备的土地信托运营管理体系。发挥土地信托机构的土地整治职能，在开展土地信托流转的基础上，依据土地整治规划，融合各类资金开展精准化土地综合整治，完善农田交通水利等配套设施建设，全面建设高标准粮田。

　　3. 服务规模化经营。以省级土地信托平台为主，建立全省各级信托机构信息共享机制，引进培育新型农业经营主体，因地制宜开展农业规模化经营。发挥信托机构的经营管理职能，切实保护群众权益。建立健全信托机构、乡镇政府和农村集体经济组织互利共赢机制，合理确定承包地溢价部分和新增耕地数量、产能带来效益的分配比例，充分调动基层政府和农民群众的积极性。

　　4. 严守耕地保护红线。通过改革提高耕地产出效益，耕地保护主体责任全面落实，严守耕地红线。允许各地在不破坏耕作层、不构筑永久建筑物的前提下，因地制宜保护开发利用耕地，助力农业结构调整，实现“大农业、大食品、大生态”的综合发展目标。

　　（三）开展农村集体建设用地利用改革

　　立足于推进农村产业兴旺、生态宜居、生活富裕，改革农村集体建设用地利用方式，通过完善规划、拆旧复垦、开发利用、拓展权能等途径，盘活农村集体建设用地资源，建立城乡要素平等交换机制，畅通土地增值收益返还渠道，增强农村发展动力，推动城乡融合发展。

　　1. 加强村规划管理。在乡镇总体规划指导下，因地制宜推进村规划编制，融合土地利用、村庄建设、基础设施、公共服务设施、产业发展、生态环保、乡村旅游等多种要素，划定村增长边界，合理布局各类用地，确定简单实用的管制规则，让村民看得懂、管得好。严格规范宅基地审批，强化宅基地使用管理，严格落实“一户一宅”政策，控制宅基地使用面积，合理确定农民建房分户条件，建立健全农村宅基地退出机制，促进农村集体建设用地节约集约高效利用。推广开封、汝州等地实行乡镇国土资源和建设、规划“三所合一”的先进经验，形成执法合力，严格管控农村集体建设用地，依法合规建设。

　　2. 有序实施国土综合整治。依据土地利用总体规划、土地整治规划和“乡村振兴战略规划”等，在尊重群众和农村集体意见的前提下，统筹考虑自身发展与有偿流转、近期需要和长远发展，分年度编制农村建设用地拆旧复垦计划，分期有序实施，坚决避免“大拆大建”，防止不顾实际片面追求指标交易面积和金额。按照“田、水、路、林、村”全域全要素整治要求，统一规划，统一设计，推动整村实施，促进山水林田湖草生态保护修复，持续改善农村人居环境，推进美丽乡村建设。充分发挥国土投融资平台作用，以财政资金为引导，积极引进社会资金，全力投入国土综合整治。将具有一定历史文化背景和特色产业等需要整治的村作为重点，争取通过整治形成产业兴旺、生态宜居的样板。按照“宜绿则绿、宜景则景、宜耕则耕、宜建则建”的原则，大力推进工矿废弃地开发利用，加强区域内生态环境建设，优化建设用地空间布局。

　　3. 促进土地集约利用。加强中心村和乡（镇）配套基础设施建设，在群众自愿的基础上，逐步引导、鼓励群众到中心村和乡（镇）居住。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。探索推进宅基地“三权分置”工作，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权的前提下，适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励利用闲置农房、宅基地发展民宿、养老、旅游等产业，增加农民的财产性收入。

　　4. 建立利益返还机制。将农村集体建设用地拆旧复垦纳入国土综合整治，对产生的增减挂钩节余指标和新增耕地指标，通过增减挂钩或耕地占补平衡政策分类有偿使用。用好用活深度贫困县、其他贫困县、贫困村增减挂钩节余指标交易支持政策，精细化管理，提高土地增值收益。各市县要构建形成和完善土地要素在城乡、地区之间流动及收益管理机制，制定管理办法，将土地增值收益返还农村，用于改善农村生产生活条件、美丽乡村建设和脱贫攻坚。

　　三、支持保障措施

　　（一）切实提高思想认识。开展土地利用综合改革，是厅党组贯彻落实中央和省委省政府决策部署，统筹推动城镇化、农业现代化和乡村振兴战略实施的一项重大改革创新工作，是当前和今后一个时期全省国土资源工作的主战场。各地各单位要深刻认识这项改革的重要意义，切实把思想和行动统一到厅党组决策上来，准确把握土地利用综合改革的工作定位，按照总体筹划、分步实施、率先突破、逐步完善的思路，强化使命担当，积极主动作为，不断积累经验，以钉钉子精神全面落实各项改革任务。

　　（二）全面加强组织领导。省土地利用综合改革工作领导小组对全省土地利用综合改革工作负总责，加强对改革工作的总体安排和统筹协调，及时研究审议相关方案文件，定期听取工作汇报，协调解决改革推进过程中遇到的困难和问题。省土地利用综合改革领导小组办公室负责改革工作日常事务，要加强对改革任务的督促、协调，收集、汇总、分析改革进展情况和存在的问题。领导小组各成员单位要研究制定专项方案，扎实做好对市县的对口指导、跟踪问效。省煤田地质局、省测绘地理信息局和厅属有关单位要充分运用科技手段，切实发挥支撑作用。各市县国土资源管理部门对本地土地利用综合改革负直接责任，要全力争取党委政府的重视和支持，提请党委政府在当地最高层面进行谋划部署，成立专门组织，凝聚相关部门合力，高效推进改革，努力形成“党委领导、政府主导、国土推动、部门联动”的工作格局。

　　（三）积极营造舆论氛围。加强宣传力度，充分运用广播电视、报刊、微信、微博、网站等媒体平台，深入宣传改革的意义、措施和成效，积极争取社会各方面的支持。加强对改革过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道，及时总结推广改革中的好经验、好做法，引导各地见贤思齐，推进改革向纵深发展。

　　（四）建立健全工作机制。建立统筹推进机制，结合第三次全国土地调查，摸清农村土地利用潜力，进一步夯实农用地和农村建设用地改革基础；结合全省产业发展、人口布局、公共服务、生态保护等，将土地利用综合改革与农村产权制度、户籍、社保、金融等领域改革统筹推进；积极培育农村集体经济组织，夯实改革基础，增强改革的整体性、系统性。严格实行督查督办，定期开展专项督导。建立考核评价机制，制定量化考核标准，及时分析汇总情况，定期通报改革进展，把改革的实际成效作为年度目标考核的重点。

　　（五）强化政策支持力度。开展新一轮国土空间规划编制前期工作研究，支持部分工作基础较好的地区先行开展规划编制工作。鼓励各地根据国土空间规划体系改革方向，在市县层面探索形成总体规划、专项规划和详细规划的规划体系；在乡镇层面落实乡村振兴战略和市县总体规划要求，编制涵盖各类内容达到详细规划深度的总体规划。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村分散存量建设用地。对实施乡村建设用地整治的，根据复垦面积，适当给予新增城镇工矿规模指标和年度新增计划指标奖励。严格落实“放管服”，改革优化现有土地整治项目审批验收备案模式，下放权限，优化流程，提高各地参与改革、推动改革的积极性。把推进土地利用综合改革的成效作为国土干部评价和选拔任用的重要依据，树立改革者上、不改革者下的用人导向，为积极改革的促进派、实干家营造良好的氛围，充分调动广大干部参与改革、敢于改革的积极性和主动性。

　　2018 年 6 月 13 日

河南省国土资源厅关于推进全省土地利用综合改革的指导意见.pdf