河南省土地利用总体规划（2006～2020年）

调整方案

根据国土资源部的安排部署，按照深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，具体落实实有耕地数量不减少、质量不降低，土地节约集约利用水平明显提高、布局更优化的总体要求，河南省人民政府对《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）进行了调整，制定了《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》）。

一、规划调整的背景

2013年12月，中央政治局审议通过了《关于第二次土地调查主要情况的汇报》，明确“在完成《全国土地利用总体规划纲要》中期评估的基础上，依据第二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性”。2014年11月21日国土资源部召开全国视频会议，部署了全国各级土地利用总体规划调整完善工作；12月26日下发了《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅〔2014〕1237号），提出了各级规划调整完善的具体要求。开展规划调整完善工作，适应了国家对国土资源工作的新要求，落实了国土资源部具体工作部署。

从《规划》中期评估结果看，规划的实施在坚守耕地保护红线、保障科学发展用地、促进土地节约集约利用、保护改善生态环境中发挥了重要作用，促进了河南省经济持续健康发展和社会和谐稳定。但与此同时，随着粮食生产核心区建设、中原经济区建设和郑州航空港经济综合实验区建设等三大国家发展战略和河南省新型城镇化规划的实施，河南省土地利用和管理面临很多新任务新要求，客观上要求对《规划》进行调整。

《规划》调整范围为河南省行政辖区内的全部土地。规划基期年、规划目标年和规划期限不变，规划调整基准年为2014年。

二、规划调整的目的和原则

规划调整的目的：落实国家下达河南省的耕地保有量、基本农田保护目标、建设用地总规模三项新目标；合理调整耕地和基本农田布局，确保全省实有耕地数量基本稳定、质量有提高；确保城市周边应当划入而尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。在确保不突破建设用地控制规模的前提下，合理调整规划建设用地结构和布局，并与城市开发边界和生态保护红线划定工作做好协调衔接。

规划调整遵循的原则：一是严格保护耕地特别是基本农田，确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高；二是统筹兼顾，保障经济社会发展必要用地；三是严格控制建设用地规模，节约集约用地；四是合理调整区域、建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局；五是大力保护生态环境，提高土地资源可持续利用能力。

三、规划调整的主要内容

以《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》（以下简称《全国规划调整方案》）下达河南省耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模为总量控制，结合河南省“十三五”时期经济社会发展和生态文明建设的客观需求，合理调整全省城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模等11项规划控制指标（见附表1），并分解落实到各省辖市。规划调整的主要内容为：

（一）耕地保有量调整

1.总体要求。按照确保实有耕地面积基本稳定、耕地质量不下降的原则，做到保护优先、应保尽保。对于二次调查增加的耕地，除根据全国统一部署纳入生态退耕范围的耕地外，其他耕地均应予以保护；对于二次调查耕地减少的省辖市，保护目标原则上不低于实有耕地面积。

2.调整思路。以各省辖市2014年实有耕地面积和《规划》确定耕地减少量的剩余量为基础，综合考虑国家安排的生态退耕、年度变更调查已认定为现状耕地的占补平衡储备库耕地、不稳定耕地、易地补充耕地因素等，分别核定各省辖市的耕地保有量目标。规划实施以来省辖市之间易地补充耕地的，核减委托补充耕地方相应的耕地保护任务，同时增加受托补充耕地方同等数量的耕地保护任务。

3.全省耕地保有量调整情况。《规划》确定河南省耕地保有量目标为11847万亩，《全国调整方案》追加河南省耕地保有量目标188万亩，追加后全省耕地保有量目标为12035万亩。根据上述耕地保有量调整思路，将12035万亩耕地保有量目标全部分解落实到18个省辖市，完成国家下达的耕地保有量目标。为了避免不可预见因素影响国家下达的耕地保有量目标完成，在此基础上，河南省结合实际，又增加了18.1万亩的保护目标，并分解落实到各省辖市。调整后（见附表2），12个省辖市耕地保有量目标有不同程度的增加，6个省辖市耕地保有量目标略有减少。

（二）基本农田保护目标调整和布局优化

1.总体要求。按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，以现状基本农田为基础，将二次调查查明新增耕地中质量等级相对较高的耕地划入基本农田。对于调整后2020年耕地保有量高于《规划》安排的省辖市，将新增耕地中质量等级较高的耕地划入基本农田，相应增加基本农田面积；对于调整后2020年耕地保有量低于《规划》安排的省辖市，除根据全国统一部署纳入生态退耕范围和实施国家相关规划难以避让的以外，其余基本农田均应予以保护。

2.调整思路。对增加耕地保有量目标（不考虑易地补充耕地因素时，下同）的省辖市，按其耕地保有量目标增量占全省耕地保有量目标增量的比例，相应追加基本农田保护任务；对核减耕地保有量目标（不考虑易地补充耕地因素时）的省辖市，按照同样的方法，相应核减其基本农田保护任务。在此基础上，河南省结合实际，增加考虑规划实施以来各省辖市之间易地补划基本农田因素，委托补划基本农田的省辖市，核减相应数量的基本农田保护目标，受托补划基本农田的省辖市，增加同等数量的基本农田保护目标。

3.全省基本农田保护目标调整情况。《规划》确定河南省基本农田保护目标为10174.95万亩，《全国调整方案》追加河南省基本农田31万亩，追加后河南省基本农田保护目标增加到10206万亩。根据上述基本农田保护目标调整思路，将10206万亩基本农田保护目标全部分解落实到18个省辖市，完成国家下达的基本农田保护目标。为了避免不可预见因素影响国家下达的基本农田保护目标完成，在此基础上，河南省结合实际，又增加了4.92万亩的保护目标，并分解落实到各省辖市。调整后（见附表3），14个省辖市基本农田保护目标有不同程度的增加，4个省辖市基本农田保护目标略有减少。

4.基本农田布局优化。在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，各省辖市可依据二次调查和耕地质量等别评定结果，对基本农田布局作适当调整。可以将国务院批准的新一轮退耕还林还草总体方案中计划退耕还林、还牧、还湖的耕地；经省政府批准，县级以上农业、环保主管部门共同监测认定的严重污染无法治理的耕地；因自然灾害、生产建设严重损毁无法复耕的耕地；现状基本农田中建设用地、未利用地及质量不符合要求的其他农用地划出永久基本农田。将城镇周边、道路沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本地平均水平以上的现有耕地；尚未划为永久基本农田的新建成高标准基本农田(包括高标准粮田)；《基本农田保护条例》规定其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地划为基本农田。实现基本农田保护数量不减少、布局更优化，质量有提高。

（三）建设用地规模调整和结构布局优化

1.总体要求。按照严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高建设用地集约利用水平的要求，以2014年建设用地规模为基础，保持《规划》安排的新增建设用地剩余规模原则上不变，做好与“十三五”规划充分衔接，对“十三五”期间重大发展战略涉及的建设用地予以安排，调整确定2020年建设用地控制规模。同时，重点调整建设用地结构，优化土地利用布局，促进形成合理的区域、城乡用地开发利用格局。

2.建设用地规模调整思路。将《全国调整方案》追加我省的建设用地规模指标148.65万亩（9.91万公顷），预留25.50万亩（1.70万公顷），主要用于保障“十三五”期间省委省政府新的发展战略实施及其他不可预见的发展需求，将其余123.15万亩（8.21万公顷）追加到18个省辖市。基本思路是：以各省辖市2014年建设用地规模和现行规划建设用地规模指标使用情况为基础，综合考虑资源环境承载能力、经济社会发展水平和“十三五”期间重大发展战略、2010～2014年新增建设用地年度计划指标使用情况，在保持《规划》下达各省辖市建设用地规模不减少的基础上，按照保重点、解难题、补不足的原则，将追加建设用地规模指标科学分解下达到各省辖市。

3.全省建设用地规模调整情况。《规划》确定河南省2020年建设用地规模控制在3878.52万亩（258.56万公顷）以内，《全国调整方案》追加河南省建设用地规模148.65万亩（9.91万公顷），追加后，到2020年河南省建设用地规模控制在4027.05万亩（268.47万公顷）以内。调整后（见附表4），18个省辖市2020年建设用地总规模与2012年衔接后《规划》确定的控制规模相比均有不同程度增加。

4.建设用地结构与布局优化。各省辖市使用追加建设用地规模指标，要合理分解落实，优化结构与布局，严格落实以下要求：一是要因地制宜确定使用方向。城镇工矿用地指标若能满足2020年前需求，原则不再安排城镇工矿用地，尤其是不再安排中心城区发展用地。对于城镇工矿用地指标使用较快、剩余指标不能满足2020年前用地需求的，可安排城镇工矿用地；对存在用地困难的产业集聚区、中心商务区和特色商业区、城乡一体化示范区等，可以在优化建设用地布局基础上，适当安排追加指标。二是要支持乡镇和农村发展。追加指标要用于解决部分县（市）、乡镇用地指标偏紧的情况，尤其是对原来安排较少甚至没有安排指标的乡镇等，要根据需要安排追加指标，支持乡村特色产业集群和乡村特色经济发展，助力新农村建设。按照打赢脱贫攻坚战战略部署，追加指标优先支持贫困县加速脱贫“摘帽”。三是要支持新兴产业发展。根据“补短板”要求，追加指标要用于支持文化、旅游等活力不断提升的新兴产业发展，助力河南省经济结构转型和发展水平提升。四是要支持基础设施建设。追加指标要用于支持各级基础设施建设，对列入“十三五”发展规划、但目前难以确定具体选址的，省辖市可适当预留一部分作为机动备用。

四、重点城市规划调整

（一）郑州市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于32.25万公顷和23.99万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在23.18万公顷和20.00万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在400平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至137平方米。

（二）开封市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于41.44万公顷和36.24万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在11.85万公顷和10.32万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在142平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至125平方米。

（三）洛阳市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于43.02万公顷和37.61万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在18.01万公顷和14.68万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在265平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至143平方米。

（四）平顶山市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于31.78万公顷和26.90万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在13.02万公顷和10.11万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在107平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至125平方米。

（五）安阳市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于40.36万公顷和34.74万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在12.76万公顷和11.30万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在130平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至125平方米。

（六）新乡市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于46.66万公顷和39.07万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在15.19万公顷和13.28万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在140平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至145平方米。

（七）焦作市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于19.50万公顷和16.14万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在9.09万公顷和7.77万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在140平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至145平方米。

（八）南阳市。规划调整后，耕地保有量和基本农田保护目标不低于102.43万公顷和86.40万公顷，建设用地规模和城乡建设用地规模控制在31.29万公顷和23.29万公顷之内，中心城区建设用地规模控制在165平方公里之内，人均城镇工矿用地面积降低至131平方米。

五、保障措施

（一）强化土地利用总体规划自上而下的控制。本方案报国土资源部备案后，作为指导河南全省土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。各级政府要按照本方案确定的约束性指标、结构布局优化原则和有关政策要求，逐级抓好落实，确保上下级规划之间的协调衔接；耕地保有量和基本农田保护面积、建设用地规模等约束性指标纳入各级政府年度考核目标，实行离任审计。涉及耕地保有量和基本农田保护面积、建设用地规模等约束性指标及重大布局调整的土地利用总体规划修改，依法报原批准机关批准。

（二）做好相关规划与土地利用总体规划的衔接。各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等有关规划，要与土地利用总体规划相衔接，必须符合土地利用总体规划确定的用地规模。依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改用地方案，核减用地规模，调整用地布局。

（三）完善耕地保护政策和机制。健全耕地保护的经济激励和约束机制，将本方案确定的耕地保有量和基本农田保护面积作为确定一般性财政转移支付规模的重要依据之一，实行保护责任与财政补贴相挂钩；健全耕地保护补偿制度，落实对农户保护耕地的直接补贴，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。从严控制非农建设占用耕地特别是优质耕地，严控大中城市无序扩张、乱占耕地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地，经过论证确实无法避让耕地的，要严格执行国家发布的各类土地使用标准，提高节约集约程度，减少占用耕地。按照“占一补一、先补后占、占优补优”的原则，从严落实耕地占补平衡数量、质量并重要求，确保建设占用耕地与补充耕地的数量、质量相当。严格占用和补充耕地质量评定，加强补充耕地质量建设，确保不因建设占用造成耕地质量下降。

（四）健全土地节约集约利用机制。加强建设用地总量和强度双控。强化城乡建设用地规模刚性约束，遏制土地过度开发和建设用地低效利用，提高土地利用效率，倒逼用地方式和发展方式转变。强化城市建设用地开发强度、人均用地指标整体控制，逐步提高各类开发区、产业集聚区亩均投资强度标准和亩均税收标准，促进工业用地节约集约和优化配置，促进城市集约发展。坚持实行征地率、供地率与用地报批相挂钩的政策，着力解决批而未征、征而未供、供而未用问题，推进节约集约用地。全面推进城镇低效用地再开发，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用，结合新农村建设开展村庄整治，控制农村居民点用地规模。

（五）加强规划实施管理机制建设。进一步完善河南省土地利用总体规划编制实施管理办法，建立土地利用总体规划定期评估修改制度，完善规划编制和审批程序，严格规划实施管理，提高规划的科学性和权威性，切实发挥规划的控制和指导作用。完善省、市、县（市）、乡（镇）四级土地规划的动态监管制度，实行专项检查与经常性监督检查相结合，利用卫星遥感等技术手段扩大规划实施情况的监测范围，定期公布各地规划执行情况。

附表:1  河南省主要控制指标调整表

2  河南省耕地保有量调整情况表

3  河南省基本农田保护目标调整情况表

4  河南省建设用地总规模调整情况表

5  “十三五”期间单选址重点项目清单

附表1  河南省主要控制指标调整表

附表2  河南省耕地保有量调整情况表

附表3  河南省基本农田保护目标调整情况表

附表4  河南省建设用地总规模调整情况表