11月27日，《河南省人民政府关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（豫政〔2015〕71号，以下简称《意见》）印发，《意见》提出综合运用行政、经济、技术、法律、纪律等多种手段，采取最严格的措施来履行党中央、国务院赋予河南耕地保护的重任，巩固河南国家粮食核心主产区的重要地位。

作为今后一个时期深化河南土地管理的纲领性文件，《意见》的出台有什么特殊的背景？有哪些深刻的内涵，贯彻落实《意见》将会对我省经济社会发展产生哪些深远影响？《意见》在落实最严格的耕地保护制度上有哪些创新和具体措施？如何正确认识和处理“严格保护”与“有效保障”的关系？《意见》在政府和部门责任上有哪些明确要求？如何使《意见》得到有效的贯彻落实？近日，本报记者就上述问题对省国土资源厅党组书记、厅长盛国民进行了专访。

    （一）

 记者：在“十二五”收官，“十三五”开局之际，我省从政府层面出台《意见》有什么大的背景或者说有哪些考虑？

盛国民：落实最严格的耕地保护制度，一是落实党中央、国务院决策部署的责任担当。耕地保护事关国家粮食生产安全战略，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，特别是十八大以来，党和国家领导人就耕地保护做出了一系列密集的部署和安排，习近平总书记明确指出，土地是最宝贵的资源，要像保护大熊猫那样保护耕地。李克强总理指出任何时候都要守住耕地红线，巩固国家粮食安全的基石。省委书记郭庚茂指出“要执行最严格的耕地保护制度，树立红线质量观，不仅在面积上守住耕地，而且在质量上守住耕地”。省长谢伏瞻多次要求正确处理“保发展”与“保红线”的关系，指出“我省作为农业大省、人口大省，更应该充分认识到做好耕地保护的重要性和紧迫性”。去年，国土资源部下发文件，提出了“保护优先”和“占优补优”的耕地保护新要求；今年，国土资源部、农业部又在全国深入推动永久基本农田划定工作，耕地保护要求更加严格。

二是有效保障河南经济社会快速发展的现实需要。一方面我省的资源省情特殊，全省土地总面积小，仅占全国1.74%，人均耕地面积仅1.15亩，低于全国平均水平，未利用地中可开发面积不足40%，开发难度大，耕地后备资源匮乏;占全国1.74%的土地承载了占全国7.47%的人口，以占全国6.5%的耕地生产占全国10.3%的粮食，土地承载压力特别大。另一方面，我省正处于发展的机遇期，随着“粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区建设”三大国家战略规划实施和“一带一路”建设的全面推进，河南迎来新一轮发展热潮，交通、能源、水利等基础设施建设快速发展，建设用地的刚性需求短期内将居高不下，耕地保护工作任务十分艰巨。

但同时我省土地利用却还相对粗放，建设用地布局不合理、土地闲置浪费、违法占用耕地等现象在一些地方还比较普遍，落实最严格的耕地保护制度，把有限的资源保护好、管控好、挖潜好、节约好、利用好，更加高效地保障好河南经济社会的快速发展也势在必行。所以，无论是从讲政治、保红线的高度，还是从惠民生、促发展的角度，都迫切需要制定出台一个指导全省形成耕地保护合力的综合性文件。

 在这里我特别要强调的是，严格保护耕地不是国土资源管理部门一家之见，而是省委、省政府高瞻远瞩的决策部署，是政府各部门和社会各界的共识。4月24日，我们首次提出“建立以耕地保护为首要任务的土地管理格局”的建议，得到省委、省政府的高度重视和具体指导，李亚副省长多次听取汇报，并组织讨论修改，谢伏瞻省长主持省政府常务会议进行专题研究，省发改、财政、农业、住建、交通、环保、审计、林业、公安、法院、检察院等部门给予了大力的支持。

（二）

 记者：《意见》的出台有哪些深刻的内涵，贯彻落实《意见》将会对我省土地管理和经济社会发展产生哪些深远影响？

盛国民：就我省的省情而言，《意见》的出台具有十分重要的意义和积极的作用。

 首先，《意见》明确了全省耕地保护总体目标：“严守耕地数量、质量双重红线，严格保护耕地尤其是永久基本农田，确保耕地保有量、基本农田保护面积不低于国家下达目标任务，保持现有耕地数量基本稳定、总体质量不下降。”就耕地保护本身来讲，从单一数量管理到数量、质量并重的转变，具有里程碑的意义。

 其次，在土地管理方面，一是我省将耕地保护工作提升到战略的高度。长期以来我省在耕地保护上做了卓有成效的工作，但客观上，受传统发展思维和资源利用方式的影响，个别地方“以经济建设为首要任务”，重发展、轻保护，重审批、轻利用的现象还比较常见，耕地保护工作说起来重要，干起来次要的情况还比较普遍，土地利用粗放、闲置浪费还比较突出。《意见》明确耕地“保护优先”，明确政府在耕地保护中的“主体责任”，极大提高了耕地保护工作在社会经济发展大局中的战略地位。二是将有效构建土地管理的新格局。《土地管理法》第三条明确规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”但长期以来，耕地保护作为“基本国策”在土地管理领域的主线地位并不突出。《意见》提出，在全省构建以耕地保护为首要任务的土地管理格局，使土地管理开始有了一条明确的主线，将有效地引领规划、审批、利用、地籍、执法等土地管理业务紧紧围绕耕地保护这一目标凝神聚力。三是将集聚耕地保护的多方力量。长期以来，由于政府及各个部门在耕地保护方面聚力不够，在一些地方，国土资源管理部门一家单打独斗的现象还比较普遍。《意见》明确落实政府的主体责任、强化部门的共同责任、强调国土资源管理部门的主管责任，必将对各方资源、多种力量进行有效整合，共同发力，将最严格的耕地保护落到实处。

 最后，《意见》的发布实施，将多方面推动我省经济社会发展。一是将进一步巩固河南国家粮食生产核心区地位。2014年，习近平总书记在河南调研指导工作时，语重心长地指出：河南粮食生产这个优势、这张王牌任何时候都不能丢。这是总书记对河南的期望、对河南的要求。加强农业生产、提高粮食产能任何时候在河南都不能放松。河南实现粮食产量十二连增，与耕地面积的增加有着密不可分的关系，耕地作为粮食安全的命根子，保粮必须先保耕地。二是将有力助推河南建设全面小康社会发展战略。党的十八大报告提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，河南省委、省政府审时度势，把建设现代农业作为推动河南全面建成小康社会的重要战略部署。但我省人多、地少，城镇化率低、农村经济比重大、耕地后备资源严重缺乏这一独特省情，决定我省全面建设小康社会的关键点在农村，农村增收的关键在农业，必须将保护耕地作为事关富民强省的大事、要事、实事来办好办实，助推我省经济发展“三化协调”、“四化同步”。三是将全面提升生态河南、美丽河南的建设水平。耕地是自然生态特别是农业生态系统的重要组成部分，发挥着湿地、绿地、景观等多种生态功能，是生态文明建设的重要载体，是建设美丽河南的重要抓手，保护好耕地，把绿色田园永久留给我们的子孙后代，是传承农耕文化，让子孙后代闻得见麦香、记得住乡愁的迫切需求。

（三）

记者：《意见》在落实最严格的耕地保护制度上有哪些创新或者明显的特点？

盛国民：《意见》的出台，是我省主动适应新常态，破解耕地保护难题的重大举措，也是对耕地保护的主动担当。《意见》主要有三个方面的显著特点：一是突出耕地保护优先，拓展耕保内涵。《意见》遵循耕地保护优先原则，在全国率先提出建立以耕地保护为首要任务的“大耕保”土地管理格局，深化耕地保护的生态功能，提出了“耕地数量、质量、生态”三位一体保护的新要求。二是注重改革创新，完善政策体系。《意见》针对我省当前耕地保护工作亟待解决的问题，有针对性地提出解决办法。一方面集合行政、经济、技术、法律、纪律等多种手段综合施策，构建“管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治”六大政策体系，健全机制；另一方面，进一步明确和细化耕保的职责分工，强化激励约束手段，督促落实共同责任，形成合力。三是坚持统筹兼顾，在保护中发展，在发展中保护。针对个别地方“将耕地保护与经济发展相对立”的做法，《意见》在强调保护优先的前提下，提出要妥善处理好“耕地保护”与“保障发展”的关系。通过一系列政策的落实，引导树立科学的用地理念，严格用地标准、盘活存量、增加占用成本，以及倒逼城市转型发展，推动土地管理重心转向耕地保护，力争保护、保障双赢。

（四）

 记者：《意见》在落实最严格的耕地保护制度上有哪些具体措施支撑？

盛国民：持续关心我省经济社会发展的同志可能已经注意到，我省部分地区在城镇化、工业化发展中还存在急功近利思想，摊大饼式建设、无序扩展占用大量良田的现象屡见不鲜，在新常态下，这种不科学的发展和土地管理模式必须做出改变。为此，《意见》采取六大措施，也就是前面我所讲到的六大政策体系，将土地管理的重心和着力点转向保护耕地，将最严格的耕地保护制度贯穿于土地管理全过程、各环节，更好的支撑新常态下经济社会发展：一是实行管控性保护，发挥土地利用总体规划的导向作用，进一步明确各地应保护的耕地数量、质量任务。二是实行约束性保护，严格划定和保护永久基本农田。切实将优质耕地划入基本农田实行永久保护。三是实行补救性保护，强化耕地占补平衡数量、质量并重。强调耕地“谁占谁补”“占优补优”的法定责任，实行耕地占补平衡属地化统筹管理，在保护生态的前提下加大补充耕地开发力度，积极探索和开展耕地地力培肥和耕作层表土剥离再利用。四是实行建设性保护，有效开展土地整治。实行高标准基本农田建设任务指令性分配，督促各地政府主导推动，结合我省高标准粮田“百千万”建设工程，引导聚合涉农资金集中力量进行整治，全面完成国家下达建设任务。五是实行倒逼性保护，推进节约集约利用，减少耕地占用。通过严格用地标准、盘活存量、增加占用成本等措施，倒逼建设不占或少占耕地，缓解保护压力。六是实行惩治性保护，严格土地执法监管。健全国土资源管理部门与公安、监察、法院、检察院查处违法占用耕地的协同机制，加大执法监管力度，特别强调追究违法占用耕地构成犯罪的刑事责任，震慑并遏制违法占用耕地行为。强化警示约谈和问责工作，传导压力到各级地方政府。

 （五）

记者：落实最严格的耕地保护制度会不会加剧我省当前经济社会发展建设用地保障的矛盾，如何处理“保护”与“保障”的关系？

盛国民：不仅不会，恰恰相反，落实最严格的耕地保护制度是对“双保”难题的有效破解，是对河南经济社会发展用地保障的一个有力推动。部分地方对于落实最严格的耕地保护制度会影响用地保障的认识是偏面的、错误的，是对《意见》的误读误解。前面我已经介绍了出台《意见》的背景和《意见》的六大政策支撑，通读《意见》全文，我们就不难发现，落实最严格的耕地保护制度其实是构建了一个“保红线、保发展”的新平台，其核心是在现有土地利用总体规划确定的用地空间规模基础上，进一步优化建设用地布局、促进新增耕地开发和土地整治项目建设、推动节约集约利用、督促严格执法监管，把有限的资源保护好、利用好，把我省经济社会发展用地保障好，形成“保护”和“保障”双赢的协调发展。

处理好“保护”与“保障”的关系并不难，“保护”与“保障”是辩证统一的关系，“保护”是为了更好地“保障”，“保障”是发展中的“保护”。处理好二者的关系就要牢固树立“要想多用地，就必须用好地”的科学用地理念，自觉以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，主动适应经济发展新常态，以提高资源配置的质量和效益为中心，以保需求、保红线、重改革、重监管为重点，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益。具体来说，就是要做到“六升六降”：一是提升保障科学发展用地水平，降低产能过剩行业用地数量；二是提升耕地保护水平，降低占补不平衡的风险；三是提高土地整治水平，降低低等级耕地比例；四是提升节约集约用地水平，降低闲置粗放用地存量；五是提升改革创新水平，降低资源要素对发展的制约；六是提升从严治土水平，降低违法占用耕地数量。

（六）

记者：从前面的介绍看，《意见》的贯彻落实涉及面很广，那么，《意见》在落实最严格的耕地保护制度上对政府、政府部门的责任和部门间的相互协调配合有哪些规定和要求？

 盛国民：面对日益严峻的耕地保护形势，我们国土资源管理部门单打独斗已经无法妥善解决“保红线、保发展”的两难问题。《意见》结合相关法律法规的要求，对政府和部门责任进一步进行了明确和细化。

首先是落实政府主体责任。《意见》指出，各市、县（区）政府是耕地保护的责任主体，对本行政区域内耕地保有量，基本农田保护面积、耕地占补平衡、土地整治及高标准基本农田建设等耕地保护各项任务负总责，政府主要领导是第一责任人，分管领导人为直接责任人。

其次是强化部门共同责任。《意见》明确各市、县（区）政府及有关部门要按照中央确定的“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护总体格局和要求，各司其职、紧密配合、主动作为，落实好耕地保护共同责任。国土部门要全面履行耕地保护职责，会同有关部门做好耕地保护工作。农业部门负责耕地肥力管理工作，严格管理农村土地流转，防止更多“非粮化”、“非农化”。财政部门要严格管理和使用涉土资金，重点保障耕地保护资金需求。审计部门要切实履行耕地保护责任。履行情况纳入领导干部经济责任离任审计内容。环保部门要积极开展土壤污染调查，积极探索污染耕地的修复治理。统计部门要积极做好耕地保护相关统计工作，并参与耕地保护责任目标履行情况考核。监察机关负责监督检查各级政府各有关部门落实耕地保护责任制情况，对未严格履行相关职责的情况进行责任追究。发展改革、住房城乡建设、交通运输、林业等部门在编制规划、项目审批和建设过程中，要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，努力做到“有力保护、有效保障、有序开发”。

（七）

记者：有了好的政策，关键在落实，在《意见》的贯彻落实上有哪些注意事项或者说具体要求？

盛国民：坚持最严格的耕地保护制度，最重要的是社会的认同、政府的主导、部门的协同，最关键的是末端落实。落实《意见》要求，就是要按照省政府第73次常务会议的决定以及省长谢伏瞻的要求，对照《意见》逐条逐项抓落实。

一要搞好舆论宣传，争取广泛支持。耕地保护关系到农村和农业的可持续发展，关系到国家安全稳定，关系到广大人民群众的切身利益。保护好耕地，离不开社会各界和人民群众的支持。我们要通过各种主流媒体和微博、微信等新媒体积极开展宣传报道，采取开办专题节目、组织专题报道、悬挂宣传横幅、印制宣传手册、出动宣传车辆等形式介绍《意见》要求，宣传新常态下“保护”和“保障”的科学理念，争取最广泛的社会支持。

二要落实工作责任，形成工作合力。要客观地认识我省的资源省情和社会发展的现实需要，深刻理解《意见》出台的紧迫性、重要性和积极性，统一思想认识。按照《意见》要求落实责任，在工作中找准自身定位，自觉站位全省经济社会发展的大局，主动地去“保护”，有效地去“保障”，形成我省“保护耕地”和“保障发展”的有效合力。

三要强化督导检查，狠抓末端落实。坚持把督导检查作为推动工作落实的有效手段，要将《意见》的落实列入重要工作日程，纳入重点工作台账，建立政策后评估制度，专项落实，跟踪问效。