《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）已于2015年3月1日起正式施行，《条例》的实施细则也呼之欲出。对于不动产统一登记的目的和意义，社会上存在着为房产税出台做准备、降房价等不同认识，在一定程度上对房地产市场的健康发展造成了不利影响。因此有必要通过梳理不动产统一登记的直接目的和深层次意义，对统一登记与相关制度的关系加以讨论和澄清。

明确统一登记的直接目的

不动产统一登记旨在规范。实行不动产统一登记的直接目的在于规范登记行为。《条例》第1条将“整合不动产登记职责，规范登记行为”作为其首要立法目的。所谓登记行为，是不动产登记机构依法把权利的归属、内容以及权利限制、提示等法定事项记载于登记簿的行为，性质上属于行政行为，应当遵循依法行政的要求。

不动产登记制度本质上是行政程序法，其规范的重心在于不动产登记机构办理登记的程序以及相关的权限。从内容来看，《条例》对登记行为、登记类型进行了界定，对统一登记的范围进行了列举，对统一登记机构进行了界定，对登记簿的内容、形式以及管理进行了规范，对登记信息共享和保护提出了原则要求。《条例》着重规范了不动产登记的具体程序，明晰了在不动产登记的发起、受理、审核、记载等阶段以及相应的信息共享与保护等环节，不动产登记机构及其工作人员相应的职责，从而为规范登记机构、实现依法登记奠定了坚实的法律基础。

不动产统一登记重在统一。实行不动产统一登记的核心在于整合不动产登记职责，实现登记机构、登记依据、簿册权证、登记信息平台的“四统一”。此前，我国形成了土地、房屋、林地、草原、海域等各类不动产分别登记、登记机构与管理部门同一的管理体制。不同的行政主管部门各自制定规章、设计簿册权证、构建自己的信息平台，这种做法对于人民群众办理登记业务、查询登记信息以及进一步维护交易安全都是十分不利的。

而不动产统一登记，实际上就是将分散的登记职责整合到一个部门；充分吸收既往登记实践中的经验，制定、适用统一的登记规则；并进而实现簿册权证、登记信息平台的统一。因此，统一登记的过程，并非从无到有的制度建构，而是在汲取既有经验、维护既有登记结果的基础上实现登记职责的整合。不动产统一登记的着力点在农村。目前，我国城市土地、房屋、海域等都已经进行了比较全面的登记，而广大农村的集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地上房屋的所有权等的登记确权工作尚待进一步推进。集体土地使用权及其上的房屋转移、抵押等流转的条件、范围、方式还需要法律进一步的明确。

理解统一登记的深层意义

从经济和社会的角度考虑，实行不动产统一登记的意义进一步体现为以下四个方面。

不动产统一登记有利于保护权利人的合法权益。完成登记，就意味着国家对不动产权利的归属和内容依法进行了确认。这样，在权利人的权利受到侵害或者被征收、征用的情况下，权利人可以更及时、便利地获得法律救济。

不动产统一登记可以方便当事人办理登记手续。过去办理不动产登记需要到不同部门,而且每个部门都有自己的一套登记办法，搞得民众一头雾水。从这个角度来讲，有必要把各种不动产登记统一起来，以方便民众。

实行不动产统一登记能更好地维护不动产交易的安全。在进行不动产交易时，买方只需要查询不动产登记簿，就有理由相信登记簿记载的是真实的权利状况，其据此进行的交易是受到法律保护的。这就为不动产的市场交易提供了根本的保障，树立了当事人的合理预期。

这也意味着可以节约交易成本，因为不动产交易的相对人只要查阅登记簿、了解谁是权利人就够了，而无须进行进一步的调查，来确认登记簿记载的权利人其权利的取得是否合法。

不动产统一登记为简政放权、进一步厘清政府和市场关系提供了制度保障。分散登记情况下，登记机构与相关行政管理部门同一，这就为相关部门把登记作为行政管理的手段提供了可能。在实践中，各地登记机构存在随意增加登记申请材料、将某些收费或者某些行政审批作为登记的前置条件的情形。

例如，新建房屋所有权的首次登记，或者说国家对于新建房屋所有权的确认，本来只需要要求其享有相应的土地使用权、符合建筑规划、已经竣工的证明即可，但有的地方将是否取得施工许可证也作为登记申请材料。事实上，未取得施工许可证，可以通过罚款等行政处罚解决，是否取得施工许可证与房屋所有权并无关系。这种做法妨害了权利人物权的取得。

再如，有些地方要求未缴清物业费的房屋不得办理抵押、转让登记，这就将业主与物业公司之间的民事关系人为地纳入政府审查、干预的范畴，妨害了市场交易的进行，影响了市场秩序的稳定。

《条例》明确将登记申请材料限于法律、行政法规以及《条例》实施细则规定的范围内，这可减少行政审批和收费“乱搭车”的现象，也有利于让市场在资源配置中起决定性作用，以及更好地发挥政府作用，为实现治理体系和治理能力的现代化提供了制度保障。

辩证看待与房产税的关系

有一种观点认为，不动产统一登记是房产税开征的前奏。客观地讲，不动产统一登记，尤其是登记簿的统一和登记信息平台的统一，确实为房产税的开征提供了扎实的技术基础。但不动产统一登记工作与房产税的征收之间并没有必然的联系。

首先，不动产统一登记的目的并非为了征税。统一登记并不是行政管理的手段，更不是税务机关收缴税收的手段。目前的登记簿记载事项中，并未给将来的征税预留相应的信息或者接口。

其次，如前所述，不动产统一登记的着力点在广大农村。而房产税顾名思义，是对房产，尤其是城市房产所征的税。如果只是考虑征收房产税的话，目前城市房屋登记本身已比较完备，只要把全国房屋登记信息联网即可，根本不需要推行不动产的统一登记。

再次，从实践来看，目前上海、重庆已有房产税的试点。这充分表明，是否开展不动产统一登记，对房产税的征收并没有影响。还需要指出的是，依据《立法法》确立的税收法定原则，房产税作为新税种，其设立以及税率、征管等都需要法律的规定。这需要按照科学立法、民主立法和开门立法的要求，广泛征求各方意见。在相关法律的制定过程中，必须充分考虑房产税与相关税费的衔接，充分考虑房产税与相关税费的征收目的与实际用途，避免重复征税（费）。

辩证认识与房地产调控的关系

不动产登记本质上是物权确认和公示的方式。完善的不动产登记制度有利于明晰物权归属、界定物权内容，对于规范房地产市场秩序、实现房地产市场健康稳定发展具有重要意义。不动产统一登记尤其是将集体土地使用权以及其上的房屋所有权纳入登记范围，对于摸清建设用地和房屋底数并据以制定宏观调控措施，奠定了信息基础。

但笔者认为，一方面，不动产统一登记并非宏观调控的手段。宏观调控，顾名思义是通过货币政策、税收、土地出让规模等宏观手段对市场进行调控。登记是对具体的不动产权利归属以及相关法定事项记载于登记簿的行为，属于微观层面的行政行为。

对于权利人依法取得的不动产权利，登记机构应当按照当事人的申请，依法予以登记确认。如果受调控政策影响，当事人不愿进行交易，登记机构不可能违背当事人的意愿为其办理登记；如果当事人依法进行了相应的交易，即便其可能与调控政策目标背离，但在法律没有禁止或者限制的情况下，登记机构也不可能违反法定职责拒绝登记。因此，不动产统一登记与宏观调控并非同一层面的问题，也不能将登记作为调控的手段。

另一方面，不动产统一登记有利于推动和促进宏观调控的法治化。“大道至简，有权不能任性”，宏观调控必须通过法治方式进行。《条例》对登记申请材料进行了严格限制，统一登记后，登记机构与房地产市场管理部门的分离，也使得各种调控政策不能再以规范性文件甚至内部规定的形式直接由登记机构予以贯彻。这就要求各种市场管理和宏观调控手段必须通过法治的方式，以法律、行政法规或者《条例》实施细则的形式，将相关手段转换为登记申请材料，方可进入登记机构的视野，进而影响到登记行为的进行。

（作者为中央财经大学教授、不动产法研究所所长）