2015年11月27日，国土资源部印发了《关于开展2015年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》（国土资〔2015〕158号，以下简称《通知》）。为了让大家更好地理解部打造卫片执法升级版、提升执法效能的基本思路，把握2015年度卫片执法的新变化、新要求、新措施，做好工作，国土资源部执法监察局就开展2015年度卫片检查工作进行了深入解析。

打造卫片执法升级版的基本思路

问：国土资源部打造卫片执法升级版是基于哪些考虑？

答：近年来，卫片执法监督检查工作（以下简称卫片执法）逐步形成了全覆盖遥感监测、逐图斑核查判定、多部门联合查处整改、年度管理秩序评估、逐级约谈问责的工作体系，成为落实执法监管共同责任机制的重要平台和维护国土资源管理秩序的有力抓手。但是卫片执法也面临着周期长、查处整改不够到位和执法边际效应递减等问题。国土资源部领导要求执法监察局“进一步研究改进工作，打造卫片执法升级版，提升执法效能。”自2015年9月以来，执法监察局先后采取召开座谈会、书面征求地方国土资源主管部门意见、到最高人民法院等单位登门走访的方式，多方面听取意见建议，形成了打造卫片执法升级版的基本思路。

问：请问打造卫片执法升级版的基本思路具体是什么？

答：打造卫片执法升级版的基本思路，体现在2015年度卫片执法中，主要有六个方面：一是加强与土地变更调查、土地督察等业务联动，打造协同监管新模式；二是以查处整改为工作重心，提升执法效能；三是改进矿产卫片执法，缩短监测周期，提高监测频度；四是探索建立卫片执法公示制度，促进严格规范公正执法；五是促进日常监管抓早抓小，推动执法方式转变；六是发挥执法反馈功能，推动制度完善。

问：近年来，土地卫片执法和土地变更调查两项工作衔接一直较为紧密，2015年度有哪些新特点？

答：2015年度土地卫片执法和土地变更调查两项工作无论是在宏观层面，还是在微观层面，在具体衔接上都有进一步加强。

宏观层面上，在土地变更调查阶段，由地籍部门牵头核实一个地区的新增建设用地总量；土地变更调查确认的年度实际建设占用的新增建设用地面积，是核算一个地区违法用地比例时的主要依据之一。执法监察部门根据日常执法情况，和规划、耕保、利用、地籍等业务部门共同完成对遥感监测图斑的合法性判定。对其中涉及违法用地的图斑，由执法部门依法进行查处，并填报相应查处结果。部、省、市三级国土资源执法监察部门结合土地变更调查外业抽查、评价工作，同步完成对土地卫片遥感监测图斑合法性判定真实性、准确性评估。这样一来，就结合土地变更调查完成了合法性判定和真实性、准确性抽查评估两项工作，从而使土地卫片执法的工作重心更聚焦于查处整改。

微观层面上，对遥感监测图斑中2015年12月31日后，仍未消除违法状态的违法用地图斑，要提交给地籍部门，按要求变更；未能及时变更的，在卫片执法信息系统“是否在2015年度中变更为新增建设用地”栏目下选择“否”，并填写未变更的面积和耕地面积，并计入2015年度实际建设占用的新增建设用地总面积和占用耕地总面积；在卫片执法中已经整改恢复土地原貌的图斑，将纳入下一年度遥感监测范围持续监管，其中已经变更为新增建设用地的，在下一年度变更调查时退回原地类。另外，对2015年度土地变更调查中的“往年批准本年建设”（“PJ”）图斑，填报其实际占用的耕地面积，并计入2015年度实际建设占用的新增建设用地占用耕地总面积。土地卫片执法和土地变更调查两项成果保持衔接，形成协同监管的新模式。

问：这种协同监管的新模式，有哪些好处？

答：一是最大限度减少重复劳动，缩短工作周期，提升时效性。国土资源部在11月下发《通知》，召开部署暨培训视频会，基本上做到与2015年度土地变更调查同步部署、协同开展，从县级核查工作开始即紧密衔接，以减少重复劳动，缩短工作周期，进一步提升时效性。二是明确各类图斑的具体衔接方式，构建了协同监管的技术支撑机制。既有利于各自工作职责的有效履行，又形成了监管合力。

聚焦违法行为查处整改，提升执法效能

问：《通知》提出“地方各级国土资源主管部门要把国土资源违法行为查处整改结果作为衡量卫片执法工作成效的第一标准。”如此高度重视查处整改工作的原因是什么？

答：执法工作的根本目的在于通过查处违法行为，消除违法状态，维护社会公平正义，维护群众合法权益，维护国土资源管理秩序。卫片执法是国土资源执法工作的一种具体组织形式。多年的实践证明，卫片执法有四大功能：一是发现违法行为，督促查处整改；二是评估一个地区国土资源管理秩序；三是监督检验日常执法监管；四是反馈国土资源管理制度中的问题。其中，最为重要的就是要督促地方查处整改违法行为，消除违法状态。约谈、问责本身不是目的，而是要通过约谈、问责，促使地方政府领导更加重视依法依规管地用地、管矿用矿；监督检验日常执法监管，是为了促使执法方式向“发现在初始、制止在萌芽”转变，抓早抓小，更好地消除违法状态；反馈国土资源管理制度中的问题，也是为了通过改革和完善制度设计，从源头上解决合情合理不合法的违法行为，提升管理水平和效果。因而，要把违法行为的查处整改结果作为衡量卫片执法工作成效的第一标准，把各项工作做细、做实，而不是“玩数字游戏”，围着15%的比例转。

问：推动地方对违法行为查处整改落实，有哪些措施和要求？

答：具体有7个方面的措施和要求。

一是工作内容聚焦国土资源违法行为。《通知》指出，2015年度卫片执法工作的主要任务是查处整改国土资源部下发图斑中涉及的违法用地、违法勘查、违法开采矿产资源行为。除违法用地图斑和“PJ”图斑外，对合法用地图斑、实地伪变化等其他遥感监测图斑，不再在卫片执法信息系统中填报，也不再单独归档。这将大大减轻了执法监察部门信息填报的工作量，集中力量进行案件查处。

二是国土资源部加强对查处整改情况的抽查。《通知》明确，在省级卫片执法工作完成后，部将组织对省级卫片执法工作进行抽查。重点抽查国土资源违法案件查处及整改落实情况，推动各地依法依规履职尽责，督促查处整改。

三是对查处整改情况进行考核。《通知》要求上一级国土资源主管部门要对下一级卫片执法中发现的国土资源违法违规行为查处整改情况进行考核。对查处整改均已落实到位的地区，予以表扬；对查处整改不主动、不积极的，予以通报批评。查处整改落实不到位情况突出的，不得通过验收。

四是加强对县级拆除复耕情况的监督检查。《通知》要求，市级国土资源主管部门要对县级填报为实地已经拆除、恢复土地原貌的地块，逐宗进行实地核实，出具验收意见。验收负责人要签字确认，加强监督。

五是通过社会监督促进查处整改落实。《通知》明确，国土资源部将以适当形式在部门户网站上公示各地查处整改统计结果，接受社会监督，以形成一定的舆论氛围，促进地方推进查处整改工作。

六是明确约谈问责政策，鼓励主动查处整改。《通知》明确，对违法比例虽然不高或违法数量不大，但不认真组织查处整改、得过且过的，也要纳入约谈范围。对违法比例没有达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，要纳入问责范围。对违法数量较大、违法占用耕地面积比例达到15%以上的地区，但地方政府通过主动采取有效措施，查处整改落实到位，已经消除违法状态，没有造成恶劣影响或者其他严重后果的，可不纳入约谈、问责范围。

七是加强对被约谈、问责地区的持续监管。《通知》要求，省级国土资源主管部门要加强对被约谈、问责地区的后续监管，督促其将国土资源违法行为查处整改落实到位。各地可积极探索利用全天候遥感监测成果，加强对被约谈、问责地区的监测监管。

严格规范执法，探索建立新机制

问：查处整改作为卫片执法重中之重，在查处整改过程中，应该注意哪些问题？

答：关键是要严格执法，履职尽责。今年，国土资源部党组出台了《关于全面推进法治国土建设的意见》。执法监察部门最重要的就是要严格执法，履职尽责。要坚持法“无授权不可为，法定职责必须为，法有禁止不得为”。对国土资源部下发的遥感监测图斑合法性的判定，要严格依据土地管理、矿产资源相关的法律、法规进行判定；作出行政处罚，必须要有法律、法规的明确依据；具有自由裁量权的，要慎重研究确定。总之，就是要依据国家法律法规，按照《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，依法依规依程序进行查处。

日常执法工作中已经查处但尚未结案的，要依法依规继续推进；由地方政府组织或政府其他部门依据相关法律法规查处整改的违法行为，要在职责范围内予以配合。如乡（镇）政府、城乡规划部门依据《城乡规划法》，组织对违章建筑进行拆除的，国土资源执法部门要依据法律法规的授权，在职责范围内予以配合。有的违章建筑不违反国土资源管理法律法规；有的即便是违反有关法律法规，但土地管理法律法规未规定应予以拆除；有的依据土地管理法律法规判定应该予以拆除的，地方政府或其他部门依据其他法律法规直接进行拆除。这些情况国土资源主管部门不是执法主体，要把握好职责边界，不能牵头进行处理。如由国土资源主管部门立案查处的，要按法定程序进行，对违法主体不自觉履行行政处罚决定的，不得超出法律法规的授权组织强制拆除，而应向法院提出申请。

对于制止无效、查处无法实施的违法行为和案件，要按《国土资源违法行为查处工作规程》、《进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见》的要求，进行专项报告；可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取措施共同制止违法行为；必要时，可以将有关情况向社会通报。

问：《通知》首次提出推动建立卫片执法公示制度，应该如何建立执法公示制度？

答：建立执法公示制度，是全面推进依法治国和全面推进法治国土建设的要求。通过建立公示制度，通过以公示促公开，以公开促公正，让行政执法活动接受人民群众的监督。但由于执法公示制度还是新事物，面临着一些不确定性，特别是现在违法情况复杂，一些重点工程、民生工程、农民宅基地等比较突出，征地拆迁过程中也存在一些矛盾纠纷，制度推行不能激化矛盾，故需要在有条件的地区先开展试点，待条件成熟后，再全面推广。因而，《通知》要求，地方各级国土资源主管部门要积极推行卫片执法信息公示制度。要在风险评估的基础上，从卫片执法结果公示入手，逐步扩大卫片执法信息公开的内容。有条件的地区，可以探索将遥感监测图斑信息、卫片执法发现的违法案件线索、查处整改进展情况等执法内容向社会公开，接受社会监督。国土资源部将积极探索，以适当形式公示各地查处整改统计结果。

问：2015年度卫片执法与往年相比，还有哪些新要求？

答：在总结往年工作经验的基础上，2015年度卫片执法还有三个方面的新要求：

一是时间安排更明确、更紧凑。除部署工作时间比往年进一步提前了之外，给地方政府查处整改违法行为，留出了足够的时间，也便于执法部门对新发现的违法行为，依法依规依程序进行查处。同时，明确了6月30日为市、县上报数据给省一级的时间点。省级可根据此时的查处整改结果，报请省级人民政府同意后组织开展约谈工作，进一步督促整改；7月30日，省级应完成验收，确认市、县查处整改结果，启动问责工作，并向部报送工作报告和检查结果。除国土资源部抽查发现的个别突出地区外，部不再提出违法事实与情节复核地区名单。

二是组织形式更加突出面向市县政府。卫片执法作为保护耕地和基本农田的重要手段，是落实国土资源属地监管责任的重要抓手。省级国土资源主管部门要主动向省级人民政府汇报，以省级人民政府办公厅或经省级人民政府同意后发文部署，组织开展工作。

三是对判定为违法用地的图斑，面积、耕地面积以实地勘测的面积为准，并详细记录违法用地的四至。有条件的地区，可以利用土地变更调查矢量坐标、GPS测量、遥感正射影像图件量算等方式，取得地块的拐点坐标，形成坐标文件并通过卫片执法信息系统上传。

另外，除约谈、问责情况外，挂牌督办、公开通报案件的情况，也要及时报部。

问：2015年度矿产卫片执法有什么新特点？

答：在矿产卫片执法方面，一是进一步突出重点。将重点矿区、重要矿种分布地区、近年来矿产卫片执法发现的矿产资源违法严重地区作为重点区域。二是进一步缩短监测周期。在充分利用年度土地变更调查卫星遥感监测成果继续坚持全覆盖的基础上，对重点区域，每半年监测一次，下半年再下发一次矿产卫片，待下一年度卫片执法时一并上报核查结果。