重新赋予这些土地生机与活力
——国土资源部政策法规司司长王守智解读《土地复垦条例》

3月11日，备受关注的《土地复垦条例》由国务院发布实施。《条例》是我国土地管理法律法规的重要组成部分，对于守护18亿亩耕地红线、推动经济社会发展具有重要意义。就《条例》制定的相关问题，记者采访了国土资源部政策法规司司长王守智。

　　《规定》实施遇到新情况、新问题

　　问：我国早就有国务院发布的《土地复垦规定》，这次修订主要出于什么考虑？

　　答：1986年出台的《土地管理法》对土地复垦作了原则规定，1988年国务院制定了《土地复垦规定》。《规定》实施后，全国的土地复垦率有了明显提高，由1987年的1%提高到目前的25%左右。但是，我国每年因生产建设活动损毁的土地规模在急剧增加，而且大量历史遗留和自然灾害损毁土地得不到及时复垦。

　　而且，《规定》制定时，我国还处于计划经济主导的发展阶段，生产建设活动的主体仍以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监管措施等制度设计方面强制性的约束手段较少，实践中出现了一些新情况、新问题，全面修订迫在眉睫。

　　问：《规定》实施主要遇到哪些新情况、新问题？

　　答：主要是3个方面：

　　一是每年生产建设活动新损毁的土地不断增加，需要进一步强化土地复垦义务人的复垦责任。据不完全统计，目前平均每年生产建设活动新损毁的土地约275万亩。由于一些造成土地损毁的生产建设单位或者个人不落实土地复垦资金，不认真履行土地复垦义务，导致大量新损毁的土地得不到及时复垦或者复垦达不到规定的质量要求。因此，有必要进一步加强和落实监管措施，建立有效的监管制约机制、资金保障机制和严格的责任追究机制。

　　二是相当数量的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地尚未能及时得到复垦，需要明确其复垦主体、资金渠道，规范其复垦管理等。在现有1亿亩左右未复垦损毁土地中，很大一部分属于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地。由于现有立法没有对这部分土地的复垦责任主体、资金渠道、管理方式等作出规定，致使大量土地未得到及时复垦。同时，由于缺少相关规定，政府组织复垦过程中还出现了一些不规范现象。因此，有必要对此作出明确规定。

　　三是土地复垦需要巨大的资金投入，需要进一步完善土地复垦激励措施。近年来，国家不断加大对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦力度。国家投入虽然逐步加大，但与1亿亩左右的损毁土地治理投入资金需求相比还远远不够。因此，有必要进一步完善相应的激励措施，鼓励土地复垦义务人积极主动复垦，吸引地方政府、社会各方积极参与历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦。

　　明确责任主体：土地复垦义务人，县级以上人民政府

　　问：《条例》的主要内容包括哪些？

　　答：主要包括5个方面：一是明确土地复垦的责任主体，二是加强对生产建设活动损毁土地复垦的监督管理，三是规范历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，四是建立土地复垦激励机制，五是明确了违法行为的法律责任。

　　问：土地复垦的责任主体是谁？

　　答：明确责任主体，是开展土地复垦工作的前提。主要是分两块：一是对于生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）是负责复垦的主体；二是对于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府是组织复垦的主体。（第三条、第十条）

　　对生产建设活动损毁土地的复垦，强调“加强监督、管理力度”

　　问：对于生产建设活动损毁土地复垦的监督管理，《条例》主要从哪些方面提出了要求？

　　答：加强对生产建设活动损毁土地复垦的监督管理，是有效预防和控制新损毁土地不断增加的重要保障。《条例》从5个方面作了规定：

　　一是建立土地复垦方案编制与审查制度。《条例》规定，土地复垦义务人应当按照规定编制土地复垦方案；未编制或者不符合要求的，不得批准建设用地，不得颁发采矿许可证。本条例施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证的，应当补充编制土地复垦方案。（第十一条、第十二条、第十三条）

　　二是加强对土地复垦实施环节的监督管理。《条例》规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦方案开展土地复垦工作；生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。同时，土地复垦义务人应当定期报告有关土地复垦情况，国土资源主管部门应当加强监督。（第十四条、第十七条）

　　三是建立土地复垦资金保障机制。《条例》规定，土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资；土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。（第十五条、第十八条）

　　四是完善土地复垦验收的程序和要求。《条例》规定，土地复垦义务人按照土地复垦方案完成土地复垦任务后，应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，并明确了验收程序、验收内容和验收结果。（第二十八条、第二十九条）

　　五是强化对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的制约手段。《条例》规定，土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地、采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有关人民政府或者有关国土资源主管部门不得批准。（第二十条）

　　上述五项制度是一个整体，明确了生产建设活动损毁土地复垦各个环节的要求，形成了比较有约束力的监管措施链条，将有力地促进土地复垦义务人自觉履行土地复垦义务。

　　对历史遗留损毁和自然灾害损毁土地的复垦，强调“加大规范力度”

　　问：历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，是土地复垦工作的难点。《条例》有哪些严格规定？

　　答：确实，大量历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，是一大难点。《条例》在这方面加大了规范力度：

　　一是要求编制土地复垦专项规划。《条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门应当对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价，并在此基础上编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求。（第二十一条、第二十二条）

　　二是明确投资渠道。《条例》规定，对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。土地权利人明确的，可以采取扶持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。（第二十三条）

　　三是规范土地复垦项目的管理方式和要求。《条例》规定，国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理，同时对项目管理的各个环节，包括项目的确定、项目设计书的编制、施工单位的确定、项目的实施和验收等作了明确规定。（第二十四条至第二十七条、第三十条）

　　丰富土地复垦工作手段，建立严格的激励、惩处机制

　　问：与《规定》不同，这次特别提出要建立土地复垦激励机制、惩罚措施，是出于哪些考虑？

　　答：土地复垦激励机制是促进土地复垦工作的重要手段。《条例》主要从四个方面给予了规定：

　　一是明确土地复垦义务人积极主动复垦的税收激励措施。《条例》规定，土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动临时占用或者造成塌陷的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。（第三十二条）

　　二是完善社会投资者参与复垦的激励措施。《条例》规定，社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。（第三十三条）

　　三是规定土地权利人自行复垦的激励措施。《条例》规定，土地权利人自行将历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。（第三十四条）

　　四是明确地方政府复垦的激励措施。《条例》规定，县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。（第三十五条）

　　此外，为了确保土地复垦监督管理措施的有效实施，针对土地复垦过程中可能出现的各种违法行为，《条例》规定了责令限期改正、罚款、吊销采矿许可证等严格的法律责任。