一、起草背景及过程

　　随着经济社会的发展，建设用地使用权转让、出租、抵押交易行为日趋活跃，二级市场运行中的交易规则不健全、政府服务和监管不完善、信息不对称等问题也更加突显，这些问题迫切需要出台相应的政策着力解决。2019年7月国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号，以下简称《指导意见》），对土地二级市场建设进行了全面部署，要求各地区各有关部门结合实际研究制定实施细则和配套措施。2021年6月河南省人民政府办公厅印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（豫政办〔2021〕27号），对健全完善土地二级市场规则，建立功能齐全的全省线上交易与监管平台等提出了明确要求,各地研究制定土地二级市场操作细则。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“打造统一的要素和资源市场，统筹增量建设用地与存量建设用地，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场”。党的二十届三中全会提出“加快发展建设用地二级市场”。

　　按照国家和省有关部署要求，在深入调研的基础上，结合我省工作实际，2024年7月利用处研究起草了《河南省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（征求意见稿）》（以下简称《实施细则》)。8月初，组织内部讨论并对《实施细则》初稿进行了修改完善；8月20日征求厅机关相关处室（局）以及各省辖市，济源示范区、航空港区管委会自然资源主管部门的意见建议，按照意见建议对文件进行了修改完善；9月25日至10月26日在省自然资源厅门户网站上向社会各界公开征求意见；11月1日分别征求了相关厅局的意见并再次对文件进行了修改完善；11月26日，征求各位厅领导意见，形成汇报稿。文件已完成风险评估、公平竞争审查，并经过法规处法制审核。

　　二、主要内容

　　《实施细则》共6章42条。包括总则、建设用地使用权转让、建设用地使用权出租、建设用地使用权抵押、服务和监管、附则。其中，总则5条，分别是目的和依据、适用范围、基本原则、平台建设和联动机制；建设用地使用权转让19条，分别是建设用地使用权转让定义和形式、划拨土地转让条件和程序、出让土地合法转让及要求、预告登记转让制度、作价出资（入股）土地转让、授权经营土地转让、分割合并土地转让、分割转让原则及程序、合并土地程序、优先购买权、转让年限、转让限制、涉地司法处置和国有资产处置工作、用途变更等相关要求；建设用地使用权出租7条，分别是建设用地使用权出租的定义和形式、承租义务、划拨土地出租收益和长期出租的管理、出租期限和限制、承租人改变用途管理等；建设用地使用权抵押7条，分别是建设用地使用权抵押的定义和形式、放宽抵押权人限制、剩余年限确定、划拨和租赁土地抵押权的要求、处分抵押财产程序、新增建筑物处置等；服务和监管2条，分别是服务体系建设、信用监测监管；附则2条。

　　三、需要说明的问题

　　一是进一步明确了划拨建设用地使用权出租相关规定。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十六条规定“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定”，但这项工作在实践中，由于行政管理成本过大，用地单位不积极等原因，造成划拨建设用地使用权出租管理难度大。对此，《实施细则》根据《指导意见》提出“以划拨方式取得的建设用地使用权长期出租，或部分用于出租且可分割的，出租时间超过 5 年的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续”，同时提出“建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度”。

　　二是进一步细化了预告登记制度。借鉴外省经验，明确以出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，可按照“先投入后转让”的原则，申请办理不动产转移预告登记，待开发投资总额达到法定转让要求时，再依法办理不动产转移登记。预告登记后，预告登记权利人享有的是债权而非物权，但会限制土地使用权人的处分权，为平衡双方利益关系，《实施细则》规定当事人可以约定预告登记期限，同时允许预告登记权利人可以凭不动产预告登记证明等其他必要材料向有关部门申请办理建设项目报建手续。这一制度的建立为未达到投资总额25%的土地转让提供了政策依据，有助于盘活存量土地、减少土地闲置，促进土地二级市场的要素流通。

　　三是进一步明确了建设用地使用权分割、合并转让的条件和方式。宗地分割、合并转让作为宗地转让的一种特殊类型，在实践中有较大的需求，适当的宗地分割、合并，有利于盘活企业存量土地资产，提高土地综合利用效率，促进转型升级。

　　河南省自然资源厅关于印发河南省建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则（试行）的通知.pdf

　　https://dnr.henan.gov.cn/2024/12-24/3103217.html