宅基地复垦券在省域内公开交易，是河南省贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”要求，助力脱贫攻坚、易地搬迁和黄河滩区居民迁建工作的具体举措。自该政策实施以来，濮阳市及时把握政策机遇，科学指导濮阳县、范县、台前县开展宅基地复垦券备案及交易工作，为黄河滩区居民迁建和脱贫攻坚提供了有力支持。

　　基本情况

　　宅基地复垦券是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及贫困老区等县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地，扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标，具体分为两类，即宅基地 A类复垦券（简称A券）、宅基地B类复垦券（简称B券）。

　　A券是易地扶贫搬迁贫困户和同步搬迁户农村宅基地及相应的其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的复垦券。就濮阳市来说，A券主要从纳入黄河滩区居民迁建第一批试点、第二批试点和三年迁建规划（2017-2019年）村庄的集体建设用地拆旧复垦产生，涉及濮阳县、范县、台前县共18个乡镇126个行政村，共需外迁29147户102961人，预计可产生增减挂钩指标7193. 30亩，可节余农村建设用地指标6349. 35亩。

　　B券是其他农村宅基地及农村建设用地拆旧复垦产生的复垦券。就濮阳市来说，B券主要是指濮阳县、范县、台前县除易地扶贫搬迁村庄外农村集体建设用地拆旧复垦产生的增减挂钩节余指标。

　　2016年以来，濮阳市在濮阳县、范县、台前县共完成复垦券交易8244. 87亩，收益23. 3215亿元。全市A券拆旧涉及面积7264. 96亩，已完成复垦面积806. 55亩，复垦占比11. 10%;B券拆旧涉及面积1203. 81亩，已完成复垦面积958. 93亩，复垦占比80. 85%。

　　其中，濮阳县B券指标86. 28亩已全部复垦到位，并进行验收；A券指标2333. 01亩均未完成复垦。

　　范县B券指标872. 65亩群众自发复垦土地已进行验收，2017年先后分两批交易的A券指标2728亩和2019年4月交易的A券转B券剩余指标230. 5亩尚未进行拆除复垦。

　　台前县黄河滩区居民迁建工作涉及6个乡（镇）45个村，其中，第二批试点涉及的2个村庄，已完成搬迁安置，旧村拆除基本完成；其余43个村庄为三年迁建规划拆旧村庄，由于安置区未完全竣工，群众未搬迁，拆旧区复垦尚未开

　　成效与不足

　　为黄河滩区居民迁建和脱贫攻坚提供资金支持。2016年以来，通过宅基地复垦券交易政策，濮阳市已累计交易宅基地复垦券8244. 87亩，收益23. 32亿元，为濮阳县、范县、台前县黄河滩区居民迁建和脱贫攻坚筹集了大量资金，在确保搬迁群众“搬得出”上发挥了重要支撑作用。

　　为黄河滩区居民迁建项目提供用地保障。全市黄河滩区居民迁建共需建设18个安置区，搬迁村庄拆旧复垦后腾退的建设用地优先保障安置区以及配套基础设施用地需求，目前，已通过城乡建设用地增减挂钩保障黄河滩区迁建项目7个批次，总面积1677. 67亩。

　　探索建立了滩区迁建复垦工作机制。为推动集体建设用地复垦工作，范县创新工作思路，出台全域国土综合整治项目资金奖补政策，成功探索“一村一项目”工作法，做到搬迁一个村、复垦一个村、竣工一个村、验收一个村。

　　盘活了农村存量低效建设用地，改善了农村人居环境。复垦券出让地在充分征求农民意愿的前提下，通过拆旧建新、集中安置及土地整治复垦等措施，对散乱、废弃、闲置的农村低效建设用地进行集中整治复垦，入驻安置区后，群众的生活环境得到明显改善。同时，安置建新区调低了过高的农村人均建设用地标准，提高了土地的集约利用水平和使用效率。

　　在实践中，宅基地复垦券制度建立了资金从经济发达地区向贫困地区流动的机制，显化了贫困地区土地资源转化资产的实现途径，有效解决了城乡之间、地区之间差异化发展所遇到的相关问题，在助力脱贫攻坚、保护耕地与保障发展、促进土地节约集约利用方面发挥了巨大作用，但也存在不足之处。

　　复垦券指标管理不够严格。县级政府在脱贫攻坚和黄河滩区居民迁建工作中资金缺口大，面对复垦券指标高额交易价款的利益驱使，执行政策不到位，存在将复垦指标全部交易的情况，导致当地经济社会发展建设用地指标留存不足，需要从外地购买指标以满足本地需求。

　　滩区搬迁工作进展较慢。复垦券交易坚持先搬迁先交易、搬迁后即复垦的原则，根据《河南省黄河滩区居民迁建安置用地保障实施方案》要求，6个月内要完成拆旧复垦验收工作，确有特殊情况的最长不得超过1年。在实际工作中，由于个别村民对补偿或安置要求过高等多种因素，导致安置区如期建成但整村搬迁进展较慢，直接影响了拆旧复垦工作进度。

　　旧村复垦工作推进缓慢。全市A券拆旧复垦验收完成率仅占比11. 1%,拆旧区按期复垦面临较大压力。一是复垦主体不明确。尽管明确县级政府为拆旧复垦责任主体，但在实施过程中，仍存在复垦主体不具体不明确的问题，有的地方由乡级政府组织实施，有的地方交县级自然资源部门牵头组织实施。二是复垦资金保障不到位。宅基地复垦券指标交易收益由县级政府统筹管理，但当地政府存在重交易轻复垦倾向，未按要求预留旧村复垦资金，导致拆旧复垦资金短缺，造成“两头占地”的现象。

　　拆旧区土地复垦后的管护问题。由于复垦后的农地管护制度有所缺失、监管不力，导致少数地区存在改变土地用途现象，有的复垦耕地因缺乏管护而出现无人耕种的抛荒现象。

　　思考与建议

　　宅基地复垦券政策在助力脱贫攻坚工作中发挥了重要作用，也将为新时代下脱贫攻坚与乡村振兴战略的有效衔接提供重要参考和有力抓手。要进一步规范完善宅基地复垦券政策，探索推进全域土地综合整治，科学实施乡村振兴战略。

　　进一步完善复垦券交易制度。要完善复垦券交易平台，扩大宅基地复垦券政策适用范围，合理确定利益分配办法，科学调整供需和交易周期，便于受让方有序安排购买计划。将复垦券与全域土地综合整治相结合，通过节余建设用地指标交易优化配置土地资源，为乡村振兴战略提供资金和土地保障。要推动实现指标管理精准化，对于黄河滩区迁建需搬迁村庄以及其他农村集体建设用地产生的节余指标，按照具体位置及面积建立专项台账，使指标落实到每个地块，便于统筹推进指标管理和拆旧复垦工作。

　　进一步明晰拆旧复垦实施路径。拆旧复垦作为黄河滩区居民迁建工作的末端环节，直接关系增减挂钩节余指标交易的良性循环。为切实规范拆旧复垦工作，一要加快编制“多规合－”的实用性村庄规划，对需要拆旧复垦的村庄在规划管控指导下进行复垦；二要创新工作理念，按照宜耕则耕、宜林则林、宜园则园、宜生态则生态的原则，合理确定拆旧后腾退的集体建设用地用途；三要加强组织领导，注重督导考核，压实县级政府主体责任，在充分征求群众意见建议的基础上，科学编制复垦方案，有序组织拆旧复垦工作。

　　进一步规范资金使用与监管。按照《河南省自然资源厅、河南省发展和改革委员会关于加快推进易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建拆旧复垦工作的通知》要求，搬迁和迁建后指标交易收益应优先留足拆旧复垦所需资金，专款专用，确保拆旧复垦资金落实到位。市级自然资源部门要督促提醒县级政府，切实认识到拆旧复垦工作的重要性，优先保障复垦资金，把拆旧复垦工作抓实抓牢。

　　进一步加强部门协作与配合。要强化政府主体责任，注重部门协作配合，加大工作力度，创新工作方法，发展改革、财政、住建、自然资源等部门要密切配合，加快推进安置区建设，确保滩区群众如期搬入新居。省、市自然资源部门要加强业务指导，及时督促提醒县、乡政府提前预留复垦资金予以保障。审计部门要加强对资金使用全过程的监管力度，对截留、挪用资金的单位或个人依规严肃问责，确保宅基地复垦券交易资金使用安全、规范、有效。

　　探索市级层面开展全域土地综合整治。借鉴复垦券政策有关经验做法，选取部分县乡作为试点，在市域范围内开展全域土地综合整治，以此为抓手，对建设用地、永久基本农田以及生态用地进行布局优化和综合整治，探索借鉴永久基本农田碎片化问题，实现集中整治，提高各类土地利用的质量，以及产出和使用效率。

　　（作者：濮阳市自然资源和规划局 王东杰 李瑞静 冯秀秀）