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《土地管理法》知识问答
时间:2019-12-31 16:57   来源:厅法规处   访问量:

    编者按:为推动新《土地管理法》在我省贯彻落实,维护人民群众切身利益。本栏目将陆续更新《土地管理法》知识问答,针对新《土地管理法》修正内容进行解读,使广大干部职工和人民群众学法懂法守法用法,确保新法所立改革举措落到实处,保证新法顺利实施,敬请关注

   

   (一)为什么要对《土地管理法》进行修正? 

  随着社会经济的不断发展和改革不断深化,农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益凸显,必须通过深化改革来破解。党的十八大以来,党中央对土地制度改革进行了重大部署,2014年底,中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》。由于试点突破了《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定,2015年2月,全国人大常委会通过决定,授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施《土地管理法》的5个条款、《城市房地产管理法》的1个条款。自2015年以来,33个试点地区通过实践探索,改革取得了明显成效。将党中央关于农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律,成为2019年《土地管理法》修改的主要背景和重要内容。

   (二)新《土地管理法》有哪些亮点? 

    一是破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下,农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡结合部,大量的集体建设用地违法进入市场,严重挑战法律的权威。在33个试点地区,集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破,它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制,为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍,是新《土地管理法》最大的亮点。

    二是改革土地征收制度。随着工业化城镇化的快速推进,征地规模不断扩大,因征地引发的社会矛盾凸显。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面开展了多项制度性的探索。新《土地管理法》在总结试点经验的基础上,在改革土地征收制度方面做出了多项重大突破:1、对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确:因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围,限制政府滥用征地权。2、明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费,补偿标准偏低,补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定,从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。3、改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应当召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地,征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

    三是完善农村宅基地制度。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定,明确:人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程,新《土地管理法》规定:国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,在总结试点经验的基础上,新《土地管理法》下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。

    四是为“多规合一”改革预留法律空间。建立国土空间规划体系并监督实施,实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施,土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批,最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中,新《土地管理法》为改革预留了法律空间,增加第18条,规定:国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题,新《土地管理法》还明确:已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定:编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

    五是将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田,增加第35条明确:永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

    六是合理划分中央和地方土地审批权限。新《土地管理法》适应放管服改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省级政府审批。同时,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

    七是土地督察制度正式入法。为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题,2006年国务院决定实施国家土地督察制度,对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来,在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,新《土地管理法》在总则中增加第五条,对土地督察制度作出规定:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志,国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。 

    (三)本次《土地管理法》修改坚持哪些原则?

    一是坚持土地公有制不动摇,这一原则是由我国所实行的社会制度决定的;二是坚持农民利益不受损,这一原则是由我党宗旨所决定的;三是坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,这一原则是由我国基本国情所决定的。

    (四)我国的土地基本国策是什么?

    1986年3月,中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出:十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策。1991年《土地管理法》修订时正式将土地基本国策在法律中规定。《土地管理法》第三条明确规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

    (五)我国的基本土地制度是什么?

    经过长期实践,我国现已形成了以公有制为基础,以耕地保护和节约集约为主线,以用途管制、土地征收、国有土地有偿使用为主要内容的中国特色土地制度。在土地所有制度方面,由于我国是社会主义国家,实行的是土地的社会主义公有制,我国宪法和法律明确规定了我国土地公有的两种所有制形式:国家所有和集体所有。土地所有制的法律表现形式是土地所有权,我国土地公有制的法律表现形式是国有土地所有权和农民集体土地所有权。在土地使用制度方面,我国宪法和法律规定了土地所有权与使用权相分离、土地的使用权可以依照法律的规定转让的制度,逐步建立了国有土地有偿使用制度。《土地管理法》第二条明确规定,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

    (六)如何实施土地用途管制制度?

    土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用,促进经济、社会和环境的协调发展,通过编制土地利用总体规划规定土地用途,明确土地使用条件,土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。国家通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件,对用途变更实行审批和监督管理,对违反规划利用土地的行为予以严格查处。在我国,土地用途管制的实现手段包括五方面:一是土地利用总体规划;二是农用地转用审批;三是征地审批;四是不动产登记;五是土地监督检查。《土地管理法》第四条规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

    (七)什么是国家土地督察制度?

    土地督察制度是为完善土地执法监察体系,有效解决地方政府违法用地高发问题,确保耕地保护制度和中央宏观调控政策等在地方得到贯彻落实,而建立的一项土地管理制度。2004年,国务院明确提出,完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为。2006年7月,国务院设立国家土地总督察,对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,落实耕地保护目标责任制,监督国家土地调控政策的实施。至此,土地督察制度正式建立。该制度的建立,是执行党中央、国务院加强土地管理重大决策,落实世界上最严格土地管理制度的内在要求,也是完善中央与地方行政权力与责任体系的改革创新。该制度在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,《土地管理法》在总则中专门增加一条,明确规定:“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”

   (八)我国的土地管理体制是如何逐步建立并完善的?

    土地管理体制是国家对土地行政主管部门的设置及其管理职责确定的法律制度。我国的土地管理体制是随着土地资源管理的需要而逐步建立起来的。1986年以前,我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头管理,各个部门间职责划分不清、管理制度不健全,导致土地利用管理失控,乱占耕地和滥用土地的现象严重。面对这种情况,1986年,全国人大常委会通过《土地管理法》后,国务院组建了国家土地管理局,作为国务院的直属机构,统一管理全国的土地,这标志着我国土地统一管理体制的正式建立。这次土地管理体制改革,虽然实现了土地由多头管理向统一管理的转变,但是同时又确立了国家、省、市、县、乡五级政府管理土地的模式,对国家和省级政府的管理权力有所削弱。在此后的历次国务院机构改革中,土地统一管理的体制一直延续下来。

    19983月,第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,决定由国家土地管理局与地质矿产部合并组建的国土资源部统一负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。20183月,第十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案,明确由新组建的自然资源部负责全国土地等自然资源的用途管制、调查监测评价、确权登记、有偿使用、合理开发利用、生态修复,以及组织实施最严格的耕地保护制度等职责。在纵向的土地管理职权划分方面,1998年修订《土地管理法》时对五级政府管理土地的模式进行了调整和重新划分,将事关国家利益和社会稳定、民族发展的土地管理权向中央和省级政府集中。中央和省级政府专有的权力包括土地利用总体规划审批权、土地征收和农用地转用的批准权等,同时,省级政府还承担着本行政区域内耕地总量只能增加不能减少的责任。土地管理方面的其他职权由县级以上人民政府承担。对于地方土地管理机构设置及其职责确定方面,由于国务院机构改革中赋予了省级人民政府一定的自主权,省级及以下各级地方人民政府的土地管理机构应在统一管理的大原则下,按照国务院有关规定设立。新修改的《土地管理法》第五条明确规定:“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作;县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”

   (九)《土地管理法》如何规定单位和个人的权利义务?

    遵守法律、法规是每一个社会主体应尽的基本法律义务。我国宪法明确规定,中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律。任何社会主体在行使法律赋予的权利时,都必须履行法定义务,必须遵守法律规定。因此,任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。我国土地管理工作正常有序地进行,也有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。同时,法律也规定了单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人,有向人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控,要求有关部门和机关予以处理和制裁的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权,有利于制止违法占地和浪费土地的行为,从而有利于我国土地资源的保护和利用。我国宪法规定,对于公民的申诉、控告或检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得打击报复。受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告,也是各级政府自然资源主管部门行使土地管理监督检查在职责的重要内容之一。《土地管理法》第七条规定,任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

   (十)什么是国有土地所有权,国有土地范围是如何界定的?

    国家土地所有权是指国家作为土地所有权的权利主体,依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利。国家土地所有权是我国土地所有权制度的重要内容,是确定社会主义全民所有制经济占主导地位的经济制度的基础。国有土地的所有权只能由国家统一行使,根据《物权法》《土地管理法》等规定,国务院是国家土地所有权的代表,代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。根据《土地管理法》规定,城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。

   (十一)什么是集体土地所有权,集体土地范围是如何界定的?

    集体土地所有权是指农民集体对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是我国法律中除国家土地所有权外的另一种土地所有权。在我国法律中,集体土地所有权的主体只能是农民集体,有三种形式:一是村农民集体,即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体;二是村内两个以上农民集体,主要是指原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体,实践中主要体现为村民小组一级农民集体;三是乡(镇)农民集体,即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体。上述三种形式的农村集体土地所有权主体在法律地位上是平等的,不存在隶属关系。根据我国《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》等法律规定,农民集体所有的土地包括:①除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说,农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的,则属于国家所有。②宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地,主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地;自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员(村民)长期使用的土地;自留山是指农民集休经济组织分配给其成员长期使用的荒山和荒坡。③法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于集体所有。

   (十二)土地使用权及其特征

    土地使用权,是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益及依法处分的权利。根据我国土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则,国有土地和农民集体所有的土地可以从所有权中分离出使用权,依法确定给单位或者个人使用。土地使用权具有以下特征:一是土地使用权是基于法律的规定而产生的:二是土地使用权是在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利; 三是土地使用权是种对土地的直接占有 支配权:四是土地使用权具有一定的稳定性,例如,通过出让方式取得的建设用地使用权的使用期限为40—70年,土地承包经营期限为30—70年。值得注意的是,在《物权法》中并未将“土地使用权”作为一个独立的土地权利类型,而是在用益物权部分将其细化为:建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、海域使用权,以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等一系列权利类型。

   (十三)土地使用权人的权力和义务有哪些

    土地资源是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源,也是一种社会资源。 对于土地资源的利用不仅是使用权人对自己权利的行使,而且关系到其他社会成员的利益和社会公共利益。因此,《土地管理法》规定,使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。这里的保护、管理,主要是指土地使用权人对土地生产能力、土地生态及其环境的良好性能与质量的保护和管理;合理利用土地,主要是指在使用土地的过程中,既要严格按照法律规定和出让合同、划拨决定书等约定的用途、利用条件等合理利用土地,又要通过科学使用土地,使得土地利用与其自然的、社会的属性相适应,以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。

   (十四)土地所有权和使用权的登记

    自2014年以来,我国已逐步建立了不动产统一登记制度。根据《物权法》《不动产登记暂行条例》等规定,集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权等土地所有权和使用权登记已纳入统一的不动产登记制度,应当按照不动产登记的法律法规,由不动产登记机构统办理。因此,原《土地管理法》中关于政府办理土地所有权和使用权登记的有关规定已与现实脱节,本次《土地管理法》修改时对此作出相应调整,其中明确规定,土地的所有权和使用权的登记,依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

   (十五)土地承包经营权的主体有哪些

    土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权,是承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。土地承包经营权的主体,包括发包主体和承包主体。根据法律规定,发包主体(即发包方)根据土地的所有权主体情况而确定,村农民集体所有的土地,由村集体经济组织或村委会代表村农民集体发包;村民小组农民集体所有的土地,由农民集体经济组织或村民小组、村集体经济组织、村委会代表村民小组农民集体发包;国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。土地承包主体(土地承包经营权人或承包方),根据家庭承包和其他方式承包两种情况确定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,其他方式承包的承包方是农户、单位或个人,不限于本农民集体经济组织的成员。

责任编辑:厅法规处